Lei de Licitações

44% das licitações para contratação integrada são malsucedidas, diz CGU

As licitações de obras pelo Regime Diferenciado de Contratações (RDC) são malsucedidas em 42% dos editais lançados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), entidade federal que mais utiliza a modalidade. Se analisadas apenas as tentativas de contratação integrada, em que projeto e execução da obra são licitadas no mesmo pacote, a taxa de insucesso aumenta para 44%.

 

O número é um dos resultados da auditoria realizada pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) nas licitações realizadas entre 2012 e 2014 pelo DNIT, que é a entidade federal que mais contrata pelo RDC (veja aqui a íntegra do relatório).

 

Resultados das licitações na modalidade de contratação integrada (Fonte: CGU)

 

A falta de concorrentes qualificados é a causa da maioria das licitações malsucedidas. De acordo com a CGU, “o pior desempenho da contratação integrada já era esperado, pois além da maior transferência de risco, que, por si só, é um fator inibidor, há de se destacar que a orçamentação com anteprojetos é mais imprecisa, podendo gerar preços de referência irreais para as obras, sendo que, quando há uma subestimativa dos custos de referência, muito provavelmente haverá uma licitação fracassada ou deserta”.

 

Idealizado para uso na Copa do Mundo e nos Jogos Olímpicos, o RDC acabou sendo estendido para obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do Sistema Único de Saúde (SUS), de presídios e para todas as contratações de empresas públicas e sociedades de economia mista. E a perspectiva é que esse movimento de ampliação do Regime continue: o Senado aprovou no último dia 13 de dezembro o uso da modalidade de contratação integrada para todas as obras acima de R$ 20 milhões. A possibilidade foi incluída no projeto de reforma da Lei de Licitações, que seguiu para a Câmara dos Deputados (PLS 6.814/2017), onde deve ser analisado este ano.

 

O Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) posiciona-se especialmente contra a modalidade de “contratação integrada” e defende licitações feitas apenas a partir de um projeto completo, elemento fundamental para garantir o mínimo de qualidade da obra e a confiabilidade ao planejamento dos custos e prazos.

 

A autoria da CGU, que avaliou 155 licitações do DNIT realizadas entre 2012 e 2014, com orçamento total de R$ 12,4 bilhões, faz importantes ressalvas quanto à modalidade. O relatório de auditoria se baseou nas cinco “promessas” do RDC, concebido para “ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes” (art. 1º da Lei nº 12.462/2011): redução de prazos nas licitações, conclusão das obras no tempo previsto, economia na contratação, diminuição do número de aditivos contratuais e incentivo ao uso de novas tecnologias.

 

REDUÇÃO DE PRAZOS NAS LICITAÇÕES

 

De acordo com a CGU, o prazo médio para conclusão das licitações homologadas pelo DNIT na modalidade de contratação integrada é de 137 dias – 32 dias a menos do que no regime normal da Lei nº. 8.666/1993. A diminuição do tempo gasto no processo, entretanto, é menor que o atraso médio de 101 dias entre a assinatura do contrato e o início da obra.

 

“Nas contratações integradas, a fase de elaboração e aprovação do projeto na Autarquia tem sido um “gargalo”, levando, inclusive, tempo maior que a licitação. Não raro, ocorre o descumprimento do prazo previsto nos editais/contratos para apresentação e aprovação do projeto”.

 

Prazo médio entre a licitação e o início das medições por regime no DNIT (Fonte: CGU)

 

CONCLUSÃO DAS OBRAS NO TEMPO PREVISTO

 

Um dos principais argumentos dos defensores do RDC é a diminuição de prazos para conclusão de obras. O que o documento do CGU mostra, entretanto, é exatamente o contrário: das obras licitadas por contratação integrada no DNIT, 23% estão totalmente paralisadas e 42% estão atrasadas, lentas ou não foram iniciadas – totalizando 65% de descumprimento dos cronogramas. O índice é maior do que o observado no conjunto de todas as licitações entre 2006 e 2015, a maioria delas realizada pelo regime normal, da Lei nº. 8.666/1993: 12,86% de paralisação.

O alto número de obras com andamento fora do normal observado ainda pode aumentar, já que a maioria das grandes obras contratadas pelo DNIT via RDC ainda está em andamento.

 

Situação das obras contratadas pelo DNIT via RDC – detalhadas por regime (Fonte: CGU)

 

No caso das obras fruto de contratação integrada, a situação ainda tem agravantes: das 5 concluídas, “a) 3 foram entregues, mas ainda não puderam ser utilizadas; b) uma foi entregue com apenas 33% executado, Porto de Manaus; c) apenas uma obra foi efetivamente concluída e entregue a população, qual seja, Obras Complementares à Ponte do Rio Madeira, incluindo Conjunto Habitacional Popular e Dolphins adicionais, na BR 319/RO”.

 

ECONOMIA NA CONTRATAÇÃO

 

A CGU constatou que o desconto médio em relação ao valor original previsto para as contratações integradas no DNIT é de, em média, de 4,04% por edital. A metade das obras, entretanto, teve descontos menores que 1%.

 

De acordo com a auditoria, os descontos reduzidos podem ser explicados pela própria lei do RDC (Lei nº. 12.462/2011), que permite a negociação do preço após a fase de lances. Na modalidade de preço global, 46% dos contratos têm descontos maiores que 10% e, quanto a licitação é por preço unitário, a média sobe ainda mais: 51,85%.

 

Um dos obstáculos para a queda dos preços pode ser ainda o baixo número médio de concorrentes, que nos editais de contratação integrada também se mostrou inferior entre as três modalidades de RDC. Em média 4,29 empresas participam das licitações na modalidade. As disputas por preço global têm média de 4,47 concorrentes, e as por preço unitário apresentam o maior índice: 6,33. Segundo a CGU, esses números ainda podem estar inflados, já que “há evidências de que alguns dos participantes […] estão acompanhando e ofertando os lances, mas não teriam interesse em contratar [e mesmo assim contam como concorrentes]”.

 

Número de editais por faixa de desconto na modalidade de contratação integrada (Fonte: CGU)

 

As obras licitadas por contratação integrada também costumam ser contratadas por valor maior do que nas demais modalidades. Segundo o levantamento, o valor é em média 7,5% do que no regime de preço unitário e 6,9% maior do que a preço global. Segundo os auditores, o aumento dos custos se deve à incerteza quanto ao projeto.

 

Como a contratação integrada é feita com base apenas em um anteprojeto, sem detalhes e especificações técnicas importantes para um cálculo mais preciso do preço, “os licitantes, que são agentes racionais, incorporaram essa incerteza em suas propostas como reserva de contingência. Tal procedimento faz com que os preços ofertados para essas obras com projetos menos desenvolvidos sejam, em tese, superiores aos ofertados para as obras com projetos mais precisos”.

 

Do lado da administração pública, ainda “há outro risco, que não se pode desprezar, relacionado à possibilidade de o projeto elaborado após a celebração do contrato apresentar soluções técnicas, operacionais ou de manutenção incompatíveis com aquelas imaginadas nos estudos preliminares e no anteprojeto. Tal risco decorre do esforço natural da contratada em maximizar seu lucro, o que a leva propor soluções mais arrojadas (menos conservadoras), ou mesmo, diante de um valor subestimado para a obra e das dificuldades de celebração de termos aditivos”.

 

De acordo com o estudo, “a opção por não desenvolver um projeto pode resultar em escolha de solução pouco adequada, levando a Administração a prever custos desnecessários para a execução da obra. Ressalta-se que o reduzido prazo para elaboração das propostas dificulta que os concorrentes possam elaborar estudos de soluções ainda na fase de licitação. Situação que dificulta que essas futuras reduções de custos referentes à melhora de soluções sejam incorporadas às propostas dos concorrentes e ofertadas na licitação”.

 

A auditoria conclui que o maior problema da contratação integrada é obter um preço adequado tendo como referência um anteprojeto insuficientemente desenvolvido. Isso porque “a possibilidade de se incorrer em erros de estimativa de custos em projetos menos desenvolvidos é muito maior”.

 

DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE ADITIVOS CONTRATUAIS

 

Outro argumento em defesa do RDC é a diminuição do número de aditivos em contratos de obras. De fato, a CGU observou a ocorrência de aditivos financeiros em apenas 9,38% das contratações integradas. Se analisadas as outras duas modalidades (preço global e preço unitário), esse índice sobe para 42,5%. Já o número de aditivos de prazo é maior: 24,2% para as contratações integradas e 26% para a média das três modalidades de RDC. O principal motivo das prorrogações o aumento do escopo original.

 

Nas obras licitadas pelo DNIT entre 2008 e 2015 pelos regimes normais de concorrência ou concorrência internacional (da Lei nº. 8.666/1993), 86,8% dos contratos foram aditivados quanto ao preço ou ao prazo. Segundo o relatório, entretanto, o número de aditivos das contratações via RDC está subestimado e pode aumentar significativamente, “pois as obras maiores e mais complexas ainda estão em execução”.

 

Motivo dos aditivos de prorrogação no RDC todos os regimes (Fonte: CGU)

 

INCENTIVO AO USO DE NOVAS TECNOLOGIAS

 

A CGU não identificou nas obras do DNIT o uso de novas tecnologias com reflexos financeiros positivos para a contratação de obras públicas, um dos motes para a implementação e expansão do RDC. O argumento é um dos principais contrários à Lei nº. 8.666/1993, que estabelece que a administração pública deve definir previamente as soluções e metodologias construtivas mais adequadas.

 

De acordo com o relatório, “o novo regime teve, em alguma medida, a capacidade de induzir o uso de novas tecnologias e metodologias pelos contratados, porém permitiu que fragilidades no anteprojeto utilizado implicassem ganhos, por vezes desproporcionais, integralmente absorvidos pelos parceiros privados como ganhos de engenharia”. Um exemplo foi a troca do ligante asfáltico na obra da BR-163/PA: “No caso se trataria de ganho de engenharia, com a substituição de um material por outro, supostamente, mais apropriado, mas ambos são amplamente conhecidos no mercado Nacional”.

 

Além disso, a auditoria conclui que apesar de que “soluções mais arrojadas têm sido propostas e aceitas”, elas tendem a “comprometer a durabilidade e a segurança dessas obras ao longo de sua operação, bem como a aumentar os custos de manutenção”.

 

INOVAÇÕES DO RDC

 

A CGU listou também pontos de inovação promovidos pelo RDC, sendo o principal a possibilidade de sigilo temporário do orçamento de referência, que evitaria “conluios” entre os concorrentes. Além disso, “ao optar pelo sigilo, a Administração sacrifica parte do controle exercido sobre o orçamento, isso porque incorreções em quantitativos, preços e/ou serviços necessários, mas não incluídos no orçamento estimativos, poderiam ser detectadas pelos licitantes, e serem corrigidas pelo Gestor, ainda na licitação, via o instrumento de impugnação e demais questionamentos aos editais”.

 

Apesar dessas perspectivas positivas apresentadas, não há evidências, na auditoria, que o sigilo incentive a concorrência. “Na verdade, os editais com preços divulgados apresentaram maior número de participantes e descontos que aqueles que optaram pelo sigilo. Ademais, os dados indicaram que o sigilo não deixou de induzir as propostas, visto que os preços contratados orbitaram em torno do orçamento de referência da licitação”.

 

EXPANSÃO INCONSEQUENTE DA CONTRATAÇÃO INTEGRADA

 

Visão geral das obras licitadas pelo DNIT pelo RDC (Fonte: CGU)

 

A principal conclusão da CGU é que, como a contratação via RDC “tende a implicar maiores custos à Administração, deve ser reservada às obras com tecnologias de domínio restrito ou que efetivamente tenham espaço para apresentação de metodologias construtivas, diferentes do usualmente adotado pela Administração, fazendo com que a Administração obtenha ganhos nas propostas ou absorva essas tecnologias. Portanto, não sendo recomendável sua aplicação pela carência de bons projetos ou apenas pelo desejo de transferência de riscos ao parceiro privado”.

 

“Admitir apenas o anteprojeto é um retrocesso como se provou com os resultados do uso do RDC nas obras do chamado legado da Copa”, afirma Haroldo Pinheiro, presidente do CAU/BR. “Só assim também os órgãos de controle terão parâmetros para exercer seu papel. Em suma, os únicos beneficiados são os empreiteiros, que ampliam seu protagonismo na definição do futuro de nossas obras públicas”. “Para o CAU/BR, o Estado não pode fugir da responsabilidade de planejar, gerenciar e controlar a produção da cidade, de forma a servir da melhor maneira à população”, conclui.

 

Outras entidades do setor de Arquitetura e Engenharia pensam da mesma forma, como o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e o Sindicato da Arquitetura e Engenharia Consultiva (Sinaenco). O CAU/BR e o IAB defendem o concurso público de projetos como a como melhor modalidade para contratação de projetos de arquitetura de obras públicas, conforme recomendam a União Internacional de Arquitetos (UIA) e a Unesco, de forma independente da contratação da obra.

 

“O concurso público possibilita a escolha de projetos por critérios de qualidade, não somente de preço, o que resulta em cidades mais agradáveis, acessíveis e democráticas, com reflexo positivo na vida em sociedade. Os certames, abertos desde os recém-formados até os veteranos, ampliam o repertório, incentivam a criatividade e contribuem para o crescimento profissional do arquiteto e urbanista. Os contemplados têm ainda segurança para trabalhar, já que há garantia de contratação para a conclusão, execução e conclusão da proposta”, afirma Haroldo Pinheiro.

 

 

Clique aqui para ler mais sobre a reforma da Lei de Licitações.

 

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