Após dez anos de tramitação no Congresso, o Senado aprovou na noite do dia 17/12/2014, em votação simbólica, o Estatuto da Metrópole. O PLC 05/2014 fixa diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução de políticas públicas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas pelos estados. O texto aprovado é o substitutivo apresentado em 2013, na Câmara dos Deputados, pelo então deputado federal e arquiteto Zezéu Ribeiro (PT-BA), hoje conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. A matéria seguiu para sanção presidencial.
O Estatuto da Metrópole busca potencializar a integração de ações entre os municípios que formam uma região metropolitana e prevê a governança interfederativa, ou seja, o compartilhamento de responsabilidades entre estados e municípios no planejamento e execução de ações para o cumprimento das funções públicas de interesse comum, com apoio da União. “Não se trata, entretanto, de uma quarta esfera de poder”, esclarece Zezéu Ribeiro.
A proposta prevê dez instrumentos para a gestão compartilhada, a começar pela elaboração de planos de desenvolvimento urbano integrado (PNDI), passando por consórcios públicos, convênios de cooperação, parceria público-privada e a possibilidade de compensação por serviços ambientais. A nova lei também institui o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado, com a finalidade de captar recursos e financiar ações nas regiões metropolitanas.
“O Estatuto possibilitará uma intervenção qualitativa dos arquitetos no enfrentamento dos problemas das regiões metropolitanas”, afirma Zezéu Ribeiro. “Será possível uma articulação democrática entre os municípios e Estados para a resolução de problemas comuns, com um planejamento que foge à abordagem setorial, temporal ou circunscrita a um território que só existe no papel. Planejamento é processo que se legitima com controle social”.
Histórico
As primeiras nove regiões metropolitanas do país – São Paulo, Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e Salvador – foram definidas de forma arbitrária pelo governo militar. O tema só mereceu previsão constitucional específica na Constituição de 1988, que atribuiu aos estados a competência para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
Atualmente, estão definidas 60 regiões metropolitanas e cinco aglomerações urbanas. Essas áreas, que abrigam mais de 100 milhões de brasileiros, enfrentam lacunas legais, como a falta de regras para situações que envolvem municípios de diferentes estados, o que será resolvido com o Estatuto da Metrópole. O texto complementa o Estatuto da Cidade (Lei No. 10.257, de 10/07/2001).
O projeto original do Estatuto da Metrópole foi proposto em maio de 2004 pelo então deputado federal Walter Feldman (na época no PSDB-SP). A proposta recebeu 48 emendas e foi objeto de quatro audiências públicas, realizadas na Câmara dos Deputados, mais quatro fóruns regionais de debates (em São Paulo, Goiânia, Salvador e Florianópolis). Em sequência, houve ainda duas rodadas de reuniões técnicas. Desse processo participativo resultou o projeto substitutivo, proposto em novembro de 2013 pelo relator Zezéu Ribeiro, relator da comissão especial que tratou do assunto.
Governança e função pública
Vejamos quais são as novidades do Estatuto da Metrópole e suas implicações, caso seja sancionado como aprovado pelo Congresso.
O Estatuto define metrópole como “o espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, têm influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional”. Aglomeração urbana é a “unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de dois ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementariedade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas”.
A instituição de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas continua como prerrogativa dos governos estaduais, com aprovação pelas assembleias legislativas, como previsto na Constituição. O Estatuto da Metrópole, contudo, inova ao fixar a necessidade de uma “governança interfederativa” a ser promovida por estados (e pelo DF) e pelos municípios agrupados, com o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de “funções públicas de interesse comum”.
O Estatuto define tais funções como políticas públicas ou ações cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes. “Esse conceito é importante pois abarca serviços como transporte público, saneamento básico, habitação e destinação final de lixo. E ao mesmo tempo poderá ensejar uma revisão das regiões já existentes, pois muitas delas não se adequam a ele. Algumas foram criadas apenas para terem um mesmo prefixo telefônico, o que poderia ser resolvido de outra maneira”, diz Zezéu Ribeiro.
Poderão ser criadas também regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas que envolvam cidades pertencentes a mais de um Estado, o que exigirá a aprovação de leis complementares pelas assembleias legislativas de cada um dos Estados envolvidos. Como a Constituição foi omissa a respeito, para contornar o problema, a União criou as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDES), enquadramento dado a Brasília e cidades de seu entorno, Juazeiro (Bahia)-Petrolina (Pernambuco) e Teresina (Piauí)-Timor (Maranhão), porém sem a mesma amplitude de relacionamento em termos de planejamento que os demais tipos de agrupamentos.
Princípios e diretrizes
A governança interfederativa de regiões metropolitanas deverá observar princípios como prevalência do interesse comum sobre o local; compartilhamento de responsabilidade; autonomia dos entes federativos; observância das peculiaridades regionais e locais; e gestão democrática da cidade.
A autonomia dos entes federativos, explica Zezéu Ribeiro, é um item fundamental, pois preserva a independência dos Municípios garantida pela Constituição de 1988. “Nesse contexto, poderemos ter não apenas uma governança interfederativa em cada região, mas uma para cada tipo de serviço e conjunto de Municípios envolvidos”, esclarece o arquiteto.
Uma das diretrizes da governança interfederativa será a implantação de um processo permanente e compartilhado de planejamento e tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e as políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum. Haverá um sistema integrado de alocação de recursos e prestação de conta para sustentar a execução compartilhada de funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa.
Outra diretriz é a participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum. Deverá haver a compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa.
Deverá haver compensação por serviços ambientais e outros prestados por um Município à unidade territorial urbana. “Um exemplo é a destinação final do lixo”, explica o autor do projeto substitutivo.
A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá em sua estrutura básica:
- Instância executiva, composta por representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas (Estados, DF e Municípios)
- Instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil
- Organização pública com funções técnico-consultivas e
- Sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.
Planejamento
O Estatuto da Metrópole exige que as regiões metropolitanas e aglomerações urbanas contem com um plano de desenvolvimento urbano integrado, englobando inclusive as áreas rurais dos municípios conjugados. O plano deve ser aprovado mediante lei estadual a ser revista no máximo a cada dez anos. A exigência não eximirá os Municípios de possuírem seus respectivos planos diretores, a serem compatibilizados com o plano integrado.
O plano de desenvolvimento urbano integrado incluirá as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; macrozoneamento; diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação do solo urbano e normas para a articulação das políticas intersetoriais.
A delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem, igualmente deverá fazer parte do plano.
O processo de elaboração do plano e a fiscalização de sua aplicação deverá envolver a promoção de audiências públicas e debates com participação de representantes da sociedade em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana. Da mesma forma, deverá haver a publicidade quanto aos documentos e informações produzidas e o acompanhamento do Ministério Público.
Para execução dos planos, são previstas ferramentas como fundos públicos, consórcios, convênios de cooperação, parceria público-privada, operações urbanas consorciadas e contratos de gestão.
A União apoiará as ações voltadas à governança interfederativa, desde que adequadas à política nacional de desenvolvimento urbano e à existência de “gestão plena” da unidade territorial objeto da ajuda. O Estatuto defina como gestão plena a formalização e delimitação da região, existência de estrutura de governança interfederativa própria e plano de desenvolvimento integrado aprovado por lei estadual.
Fundo Nacional
Outra inovação do Estatuto da Metrópole é a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado, com a finalidade de captar recursos financeiros e apoiar ações de governança interfederativa. Da mesma forma, poderão se valer do Fundo os consórcios públicos constituidos para atuação em funções públicas de interesse comum no campo do desenvolvimento urbano, cuja existência o Estatuto não invalida.
Os recursos do Fundo poderão advir não só da União. Haverá ainda o rateio de custos com Estados e Municípios, referentes à prestação de serviços e realização de obras, ou também contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos de cooperação nacionais e internacionais.
A aplicação dos recursos do FNDUI será supervisionada por um conselho deliberativo, com a participação da União, dos Estados e dos Municípios, bem como representantes da sociedade civil. É vedada utilização de recursos do FNDUI para o pagamento de dívidas e coberturas de déficits fiscais de órgãos e entidades de qualquer esfera de governo.
Um sistema de planejamento e informações metropolitanas, coordenado pela União e com a participação dos governos estaduais e municipais, reuniirá dados estatísticos, cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas.
Incorrerá em improbidade administrativa o governador ou agente público que atue na estrutura de governança interfederativa que deixar de tomar providências para garantir, no prazo de três anos da instituição da região metropolitana ou aglomeração urbana, o plano de desenvolvimento urbano integrado, ou o prefeito que deixar de cumprir o disposto no plano.
Clique AQUI e veja o histórico de tramitação do texto.
Clique AQUI e leia artigo do presidente do CAU/BR, Haroldo Pinheiro, sobre o tema.
Clique AQUI e ouça reportagem da Rádio Senado sobre a aprovação do Estatuto.
Clique AQUI e leia matéria publicada pela FNA sobre o autor do projeto, Zezéu Ribeiro.
Com informações da Agência Senado. Publicado em: 19/12/2014. Atualizado em 30/12/14.
10 respostas
Apesar de tardio o Estatuto vem cobrir uma lacuna que na pratica impacta toda uma população que vivem nos interstícios / entre cidades.
Vejo com alegria a lei que dispõe sobre regiões metropolitanas mesmo com 25 anos de atraso. Infelizmenteomeu entusiasmo não tem a mesma proporção. Basta lembrar do que resultou até hoje do estatuto da cidade. Sem recursos, propósito político firme nada mudará. Esta poderia ser uma bandeira do IAB e C AU, afinal de contas nossas cidades estão abandonadas à própria sorte.
A exemplo do Estatuto das cidades o Estatuto das Metrópoles representa sem dúvida um grande avanço na busca por cidades mais humanas. No entanto assim como acontece com o Estatuto das Cidades é necessário que as ferramentas que possibilitem sua aplicação efetiva estejam ao alcance dos que deveriam realmente planejar as cidades e regiões ou seja “Arquitetos Urbanistas”.
Infelizmente o que vemos de fato é um mercado “via empreiteiras e construtoras” se valendo dos Estatuto como ferramentas para incrementar ainda mais especulação imobiliária. Basta observarmos o modelo do MCMV.
Temo que o novo Estatuto venha corroborar modelos mais em prol do coorporativismo que das cidades e me permito aqui citar a renomada Prfª Eminia Maricato: “_ O Estatuto das Cidades é Maravilhoso, mas não é aplicado no Brasil!”
Entendo que para que os Estatutos sirvam àquilo que se propõem é imperativo que a relação “Legis – Praxis” seja reestruturada que os agentes dos Estatutos deixem de ser as construtoras e empreiteiras.
Enfim, é preponderante a inserção e a valorização do Arquiteto Urbanista dentro destes processos.
Como esperar que os Estatutos tenham eficácia se a categoria profissional mais apta e preparada para aplicá-lo se encontra tão desvalorizada e a margem do processos de edificação.
Basta observarmos como vem sendo reproduzidas as edificações nas cidades “polarizadas” onde os “Planos Diretores” se moldam a ação mercadológica na expansão de luxuosos condomínios a conjuntos habitacionais de interesse social que em quase nada se diferem do que era produzido pelo antigo BNH em uma época que nem mesmo haviam os “estatutos”
A propósito, o Ex Deputado Zezéu Ribeiro também é autor do Pl 6.699 que prevê a criminalização do exercício ilegal das profissões de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, que aguarda votação no Congresso!
Finalmente na pauta do dia. Acredito que a Presidente Dilma vai assinar, afinal o colega Zezeu trabalhou bem. Mais um ponto para nosso conselho. Feliz 2015!
Não acredito que tudo passe muito além dos cargos que serão criados. Contudo, em termos sérios, água e lixo são os pontos de partida. Ou seja, o planeta precisa sobreviver.
O Estatuto sem duvida foi um grande passo para mecanismos que se encontravam deficientes sem regulamentação, no entanto ainda vai levar um tempo até que os gestores assimilem seu funcionamento e ponha em pratica as possibilidades que esta ferramenta traz, cabe a nós arquitetos abraçar a causa ajudando a alavancar esta iniciativa que além de muito beneficiar a população, também se mostra uma ferramenta de valorização da categoria.
A incapacidade do governo em prover qualidade urbana a partir de um padrão de governança centralizador/provedor fica evidente quando analisamos o déficit de infraestrutura presente nos 5.570 municipios do país. Se analisarmos dados de algumas prefeituras da Baixada Fluminense (cidades de até um milhão de habitantes, como Caxias, Nova Iguaçu), conclui-se que a maior parte destes municípios não possui equipe técnica em número suficiente para lidar com as demandas por infraestrutura. Isso quer dizer que não são capazes de identificar problemas e propor soluções adequadas – sejam projetos, licitações ou concursos – que viabilizem a melhoria das cidades e, mais importante, de captar verba junto ao Governo Federal ou Governos Estaduais para se investir em projetos e obras de fundamental importância para o desenvolvimento das cidades. Se soma as estas dificuldades, a redução da desigualdade de renda registrada na maior parte dos municipios brasileiros entre 2000 e 2010 (indice Gini de 2010 ), possibilitando a população consumir mais, se deslocar mais e contratar mais serviços, produzindo um grande impacto nas áreas urbanas, com rebatimentos na demanda por investimentos em infraestrutura e qualidade dos serviços. No meu entender, a solução para as cidades não passa por mais leis e sim por um re-arranjo no processo de produção de cidade, onde o governo sai de sua condição de provedor para se tornar um facilitador e a sociedade civil se responsabiliza pela elaboração dos projetos e sua execução. Um paralelo longínquo seria elaborarmos uma Lei Rouanet para as cidades. É impossível, hoje, pensar em planos e projetos a partir da iniciativa do poder público.
Está na hora de serem retomadas as ações de planejamento de longo prazo, há muito deixadas de lado e substituídas por planejamento para um mandato. A insatisfação da população, vista na rua pelas manifestações dos blackblocks, reflete os anos de falta de planejamento urbano e de políticas públicas adequados. O Governo deveria dar maior valor aos arquitetos e engenheiros do nosso país, ao invés de sangrar os cofres públicos priorizando a política, o direito e a burocracia.
QUERO AQUI FAZER UM MANIFESTO PELA PERMANENCIA DESTES EFEITOS QUE PODEM MELHORAR AS ATITUDES DOS PODERES QUE REGEM NOSSO PAIZ. TRABALHARMOS PARA MELHORAR OS CAMINHOS PARA FACILITAR O QUE SEJA MELHOR PARA TODOS E NÃO SÓ PARA ALGUNS PODEROSOS QUE SE ACHA O DONO DA BOLA
Não vejo como uma lei que atropela a Constituição pode prosperar.
Para efetivar uma política urbana regional não é necessário anular a autonomia municipal.
No meu entendimento, isto poderia ter sido feito respeitando os poderes locais.