Comentários sobre o planejamento das cidades e de regiões

“Esta breve Agenda Urbana oferece comentários sobre o Planejamento das Cidades e de Regiões como instrumento de “uma Política de Desenvolvimento Econômico e Social e de Ordenamento Territorial do país“

Por Jorge Guilherme Francisconi

---

 

---

 

 

Em sua Carta aos Candidatos 2022, o Colegiado Permanente de Entidades Nacionais de Arquitetura e Urbanismo (CEAU) e o Fórum de Presidentes dos CAU/UF oferecem 20 propostas básicas aos (às) candidatos (as) à Presidência da República, aos Governos dos Estados e do Distrito Federal, ao Congresso Nacional e às Assembleias Legislativas estaduais e distrital. A Carta aos Candidatos correspondendo à necessidade de integrar gestores federais e estaduais com as municipalidades para enfrentar, de forma interfederativa, o momento crítico que vive o Brasil. País onde mais de 85% da população vive em metrópoles e cidades carentes de gestão e governança de qualidade, onde as condições de vida e disparidades urbanísticas reforçam as injustiças sociais, econômicas, culturais e o acesso à cidade, onde novas tecnologias consolidam novas formas de prosperidade e de segregação e onde a arquitetura busca oportunidades.

O texto que segue oferece comentários e agenda de trabalho para inclusão do “Planejamento das Cidades e de Regiões” na “Política de Desenvolvimento Econômico e Social e de Ordena-mento Territorial” que a Carta menciona. Trata-se portanto de oferecer ao leitor uma Agenda Urbana baseada nos fundamentos do planejamento urbano — território, gestão interfederativa, “fazejamento” do planejamento, com propostas objetivas para quatro categorias de ação— urgentes, essenciais, complementares e interfederativas.

 

1. FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO DE CIDADES E DE REGIÕES

 

Os fundamentos estão na essência do planejamento de cidades e de regiões. A presença dos fundamentos sustentam atividades e ações para que os resultados sejam alcançados, o primeiro fundamento sendo o território porque o território acolhe, é transformado e influencia as atividades produzidas por políticas econômicas e sociais. Tudo acontece no território, nele vive o cidadão.

O segundo fundamento é a gestão interfederativa e os programas de trabalho que a Carta aos Candidatos 2022 apresenta demonstram sua fundamental importância. O objetivo sendo integrar as atividades de gestores e legisladores federais e estaduais com aquelas à nível municipal.

O terceiro fundamento é o “fazejar”— condição “sine qua non” do planejar. O planejamento é fruto do saber teórico e o fazejamento do saber aplicado das ciências urbanísticas. Planejar é pensar, fazejar é agir. Ou seja: o fazejar é fundamental para implantar o direito à cidade, reduzir as disparidades regionais e promover o desenvolvimento urbano sustentável.

Quanto aos procedimentos para alcançar os resultados desejados basta lembrar Cerdà, o criador do urbanismo, que na etapa de planejamento definia as leis, recursos técnicos e financeiros, e métodos a serem adotados. Assim como simulava o uso do projeto por usuários. No Brasil, o Estatuto da Cidade (art. 4º) indica os instrumentos disponíveis para promover o “fazejamento” de planos e projetos urbanos. Quanto ao uso e ao usufruir projetos urbanos, vale lembrar os prédios e ambientes de Paris e Barcelona, dentre outras, que nos convidam a flanar pela cidade.

O planejamento de cidades e regiões no Brasil exige a inserção dos quatro fundamentos citados: território, gestão interfederativa, fazejar para que o projeto se torne realidade e planejamento das etapas do fazejamento, o que envolve desde as normas legais, recursos financeiros e tecnologias construtivas até a simulação do funcionamento e uso, do usufruir e do flanar no espaço urbano.

1. CATEGORIAS DE AÇÃO

 

Para promover o planejamento de cidades e regiões no Brasil é necessário dispor de políticas públicas nacionais e estaduais com normas para cada categoria de ação — as ações indicadas sendo ao essenciais para o processo, implantação e obtenção de resultados. As categorias de ação adotadas nesta Agenda são as urgentes, essenciais, complementares e interfederativas.

Dentre as ações urgentes, a prioridade cabe à padronização, qualificação e difusão de conceitos adotados na cartografia e em instrumentos de planejamento territorial, como planos diretores urbanos (PDUs), Leis de Ordenamento e Uso do Solo (LUOS) e leis de zoneamento. Na categoria atividades essenciais de gestão e governança, que sustentam o “fazejamento” cabe definir normas nacionais para instrumentos administrativos, para mais tarde chegar a um Código Urbanístico, e normatizar procedimentos, como o processo participativo, para que o cidadão tenha acesso à cidade e os ODUS sejam alcançados.

A categoria ações complementares inclui a importância do saber puro e aplicado, a endogenia que caracteriza universidades e centros de pesquisa e ensino, a dualidade que há entre a lei do CAU e as diretrizes curriculares do Ministério da Educação na qualificação do arquiteto urbanista,  e a importância do conhecimento fáctico na gestão, governança e qualificação do território. A segundo ação complementar trata da gestão metropolitana.

A Agenda Urbana conclui com ações para institucionalizar e fortalecer a gestão interfederativa. A primeira proposta é para criação de Agência Nacional que coordene práticas interfederativas e interdisciplinares adotadas nos níveis federal, estadual e municipal. A segunda trata das tecnologias inteligentes e de comunicação (TICs) na implementação da Agenda Urbana, a partir de politicas e projetos de apoio e fortalecimento de programa nacional de Cidades Inteligentes.

 

II.1.          AÇÕES IMEDIATAS E URGENTES – NORMAS PARA PADRONIZAR ATIVIDADES

A consolidação de conceitos e normas que afetam o uso do solo urbano, por ora dispersas em dezenas de leis e decretos federais, estaduais e municipais, é fundamental para governança dos cerca de 5.500 municípios existentes no país. Entende-se como necessária a promulgação de Código Urbanistico Nacional que consolide e aprimore os conceitos e procedimentos dispostos na legislação dispersa que trata do território urbano, mas este é um objetivo de longa maturação. De imediato há componentes básicos do planejamento territorial de cidades e regiões que podem ser consolidados e padronizados, como a cartografia e georreferenciamento, assim como as  normas urbanísticas e planos diretores urbanos, dentre outros abaixo indicados.

 

II.1.1.              A Cartografia Urbana é instrumento essencial para o planejamento e para gestão do território. A cartografia permite conhecer, acompanhar e avaliar o uso e ocupação do território urbano nas diferentes escalas — metrópole, cidade, bairro, gleba — e o ambiente natural. A cartografia é essencial para identificar imóveis públicos e privados; fortalecer a segurança jurídica de transações imobiliárias, cumprimento da legislação urbana e ambiental, e muito mais.

A cartografia brasileira é de altíssima qualidade, mas permanece subutilizada porque grande parte das prefeituras não dispõe e/ou não sabe como utilizar informações cartográficas na gestão urbana. Seja para arrecadação do IPTU ou monitoramento da iluminação pública. Para suprir esta lacuna cabe ao governo federal promulgar normas (art. 21, XV da CF) e projetos de apoio técnico e financeiro para padronizar conceitos, procedimentos, representações cartográficas e aplicações práticas da cartografia e uso do georrefenciamento. Seja para qualificar a gestão e planejamento do território de cidades como também para sustentar planos diretores de subsolo que definam a disposição de tubulações para energia. comunicação, águas pluvial e saneamento, túneis e metrôs e outros. Mas para isso a União precisa atualizar as normas nacionais que tratam dos padrões cartográficos porque elas estão defasadas e são insuficientes para responder às demandas por cartografia aplicada do país.

Para uso no planejamento e gestão urbana, a demanda da maioria dos municípios brasileiros é bastante simples. O que facilitará a padronização de conceitos e da graficação da cartografia usada no planejamento e gestão urbana. Além disso, tornará mais fácil comparar estudos, projetos e  planos, e fortalecer o uso de marcos jurídico-administrativos de forma cartográfica.

A expedição de normas que padronizem conceitos e graficação da cartografia urbana, essencial para gestão urbana e regional no país, cabe ao Governo Federal, o qual deverá coordenar a elaboração e promulgação de normas que definam: (i) Categorias de Uso e Objetivos da cartografia e do georreferenciamento — as categorias e níveis da demanda cartográfica podendo ser compatíveis com os adotados em estudos da rede urbana que IBGE e IPEA conduzem; (ii) Categorias Básicas de Atividades Urbanas e Ambientais segundo a legislação federal vigente e compatíveis com a diversidade e as demandas locais; (Iii) Normas de Representação Gráfica das categorias de atividades urbanas e ambientais indicadas em normas acima referidas.

A difusão e uso de instrumento pelas prefeituras exigirá iniciativas públicas e privadas de apoio técnico e financeiro à implantação, operação e custeio de seu uso. Mediante plataformas e aplicativos, ou geoportais municipais, “microrregionais” e metropolitanos (art.25, 3 da CF) será possível incentivar o compartilhamento e a interoperabilidade de metadados produzidos por Infraestrutura de Dados Espaciais. Para alcançar resultados sendo essencial estimular “start-ups” de mapeamento segundo critérios de oficialização de mapas e aprimoramento de cartas geotécnicas. Cada atividade contando também com programas de treinamento e capacitação de operadores e usuários, tarefa que pode ser cumprida mediante o uso de plataformas e aplicativos de cidades inteligentes.

A padronização da cartografia urbana e urbano-ambiental é tema urgente e prioritário. A padronização de conceitos e padrões gráficos é essencial para gestão territorial definida em planos, projetos, normas e leis que tratem de áreas urbanizadas, rurais e ambientais de municípios e metrópoles. Assim como em atividades de estudo, pesquisa e planos territoriais por instituições que se utilizam da cartografia e do georreferenciamento.

 

II.1.2.             Normas Urbanísticas nacionais com definição de conceitos básicos, atividades, instrumentos, procedimentos e tudo mais que a gestão, governança e planejamento de cidades e regiões exigem, devem ser definidas a nível federal. As normas devendo ser compatíveis com os  objetivos dos instrumentos normativos (PDUs, LUOS, Leis de Zoneamento, etc), com os padrões da demanda observados nas heterogêneas características urbanas do país. A padronização deverá ser cumprida pelo poder legislativo e em decretos e sanções do poder executivo.

O (a) plano diretor urbano (PDU) deverá ter prioridade por ser a norma urbanística mais difundida e utilizada na gestão e planejamento de cidades. Criado para ordenar, qualificar e orientar o desenvolvimento urbano das cidades, é utilizado sem que conteúdo e procedimentos atendam sequer ao que determina o Estatuto da Cidade e normas da ABNT. O que resulta em grande diversidade no conteúdo e nas práticas adotadas, o que gera muita incerteza jurídica. Além disso, pouco se sabe sobre seu impacto na gestão, na governança e na qualidade de vida de cidades e metrópoles e essa é uma questão fundamental quando da elaboração das normas urbanísticas nacionais ora sendo propostas.

Os planos diretores são instrumentos fundamentais do planejamento da gestão e governança urbana, mas só beneficiam a população quando implantados e usufruídos (“fazejados”). Para que atendam às expectativas da população é necessário que na gênese do PDU estejam os marcos regulatórios nacionais e estaduais, os diagnósticos e as proposições de natureza cientifica e as manifestações da comunidade. Concluída a proposta básica, caberá ao vereadores aperfeiçoar e e aprovar o projeto de lei e ao Prefeito sancionar lei que estabelece o PDU municipal.

O PDU deverá definir modelo físico-morfológico e funcional-cultural da cidade que se deseja ter e definir os investimentos e obras a serem executadas a curto, longo e médio prazo, durante o período de “fazejamento”. Com duas ressalvas. Primo, que os projetos aprovados sejam compatíveis com os recursos humanos e financeiros que a Prefeitura dispõe ou pode dispor. Segundo, que que os PDUs promovam a construção de cidades que atendam às demandas diárias e aprimorem a qualidade de vida da população – temas raramente avaliados e com frequência tangenciado em planos diretores urbanos no país. Tudo para que ao final surja um PDUs enxuto e preciso, sem generalidades e informações desnecessárias

As normas para padronizar, revitalizar, atualizar e disseminar o uso de PDUs devem estabelecer planos com diferentes níveis de complexidade, e indicar o ciclo de atualização e os indicadores de avaliação do impacto. Cada nível de complexidade corresponderá a uma categoria de cidade, as categorias sendo definidas segundo a região, o estrato populacional e as condições financeiras e técnico-administrativas das prefeituras. Desta forma será possível compatibilizar o conteúdo do PDU com a categoria de cada cidade. Algo similar ao que estão fazendo IBGE e IPEA no apoio à elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) pelo MDR.

Cada categoria de PDU será objeto de normas federais que estabeleçam seu conteúdo mínimo e ofereçam metodologias, estratégias e instrumentos, indiquem os resultados que cabe alcançar os  indicadores de avaliação de seu impacto. Para simplificar procedimentos, algumas categorias poderão poderão unificar r PDUs e LUOS em um só documento. Recuperando assim uma prática adotada com sucesso nos anos 60 e 70.

Outra questão essencial do planejar/fazejar urbano é a (b) superposição e conflitos de normas territoriais estaduais e federais com normas municipais. Esse conflito afeta a elaboração e o impacto de planos diretores, reforça o cipoal administrativo da gestão municipal e gera profunda incerteza jurídica na gestão de vários temas, como meio ambiente, segurança r preservação do patrimônio histórico. Para harmonizar normas e marcos jurídicos será necessário aprovar normas interfederativas compatíveis com as condições observadas nos municípios.

 

II.2.      ATIVIDADES ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO URBANA

O Planejamento de Cidades e Regiões só beneficia a população quando implantado. Como acima lembrado, se Planejar é preciso, Fazejar também é preciso. Sem fazejamento é impossível garantir o direito à cidade, reduzir as gritantes disparidades urbanísticas ou implantar os ODUS. Daí a importância de um sistema interfederativo que estabeleça normas que definam o conteúdo de PDUs por categorias de cidades, que fortaleçam o impacto do processo participativo, que concentrem esforços em questões urbanas prioritárias. Para que isso aconteça sendo necessário aperfeiçoar normas e práticas em uso.

 

II.2.1.              Planos Diretores Urbanos – PDUs na Gestão e Governança Urbana

Planos diretores urbanos, como foi dito, devem ser claros e precisos para que orientem as atividades da gestão pública a partir de saber urbanístico que responda às expectativas da comunidade. Neste sentido, a função de cada PDU é similar às partituras que definem o conteúdo de sinfonias orquestrais. A diferença está no objeto. O PDU rege o futuro do território urbano e a relevância dos executantes é aqui maior do que em orquestras. A ocupação do território, a morfologia e a práxis urbana são oferecidos pelos instrumentos de gestão a partir do que o PDUs indica sobre onde e como fazer e utilizar. O objeto podendo ser a pavimentação de calçadas, ruas e avenidas; o recuo de prédios; o local de escolas e serviços de saúde; áreas para sistemas de saneamento, núcleos de habitação, sistemas de transporte público, e tantos outros.

 

II.2.2.               Processo Participativo na Gestão e na Governança Urbana

O processo participativo é obrigatório segundo o Estatuto da Cidade e necessário para que o planejamento urbano tenha sucesso, mas a participação precisa ser aprimorada para evitar os procedimentos heterogêneos, por vezes anárquicos, observados no país. Para fortalecer o papel  do processo participativo cumpre buscar inspiração em normas nacionais adotadas em países ibéricos e saxônicos, onde os procedimentos participativos adotados na elaboração de planos diretores e projetos urbanos têm sido mais eficientes e produtivos aqueles adotados no Brasil.

 

II.2.3.               Redução de Disparidades Urbano-Sociais e Causas Identitárias

O maior desafio que a urbanização brasileira enfrenta consiste em evitar que o território de cidades e metrópoles seja usado como instrumento que fortalece disparidades sociais do país e, para reduzir a influência negativa da urbanização em disparidades que envergonham a sociedade brasileira é necessário promover politicas interfederativas.

Para isso caberá à União, com estados e municípios, promover (i) a mensuração de disparidades urbanas mediante a criação de índice de disparidades urbanas similar ao Coeficiente Gini adotado por economistas; (ii) a revisão de leis e normas do setor público que reforçam disparidades urbanas, como PDUs, LUOS e as que regem a provisão de serviços; (iii) a criação e implantação de programas técnico-financeiros de combate às disparidades urbanas, nos quais caberá incluir o acesso à nova tecnologias de informação e comunicação .

As três linhas de ação citadas exigem tempo de maturação para produzir resultados concretos, mas são essenciais e, de imediato, cabe promover estudos e pesquisas que permitam conhecer melhor as múltiplas causas das disparidades urbanísticas; indicar os indicadores que serão usados de índice que permita mensurar a qualidade urbanística de cada área, mensurar a disparidade urbana de cada cidade e avaliar o impacto de alguns instrumentos de gestão urbana. Como PDUs e LUOS, programas e projetos setoriais, o processo participativo, o uso de novas tecnologias. Mediante o “Indicador de Disparidades Urbanas” (IDUrb), similar ao Coeficiente de Gini e na Curva de Lorenz, será possível ir além do descritivo e do estatístico, e entender a dinâmica e impacto de Politicas de Combate às Disparidades Urbanas — fundamentais para que o poder público recupere territórios urbanos dominados por organizações criminosas.

Quanto as causas identitárias, as entidades que enfrentam a discriminação racial, étnica, sexual e outras estão bem organizadas e são muito atuantes. Muitos membros dessas causas também enfrentam disparidades sociais e preconceitos gerados pela urbanização e é fundamental que se defina bem a fronteira daquilo que diz respeito à redução das disparidades urbanísticas (para reduzir desníveis sociais mediante qualificação urbanística) daquilo que diz respeito às causas identitárias. Segundo o ex-deputado federal e ex-Ministro Aldo Rebelo “a transformação social é uma coisa mais difícil, complexa, mais distante. As reivindicações identitárias são mais fáceis de serem alcançadas, mas não abalam o sistema.”

 

II.2.4.              Desafios Administrativo e Incertezas Jurídicas

Nos dias de hoje, os gestores urbanos enfrentam denso cipoal administrativo e incertezas jurídicos que resultam na judicialização e crescente nível de intervenção do Ministério Público em atos administrativos do gestor urbano. Este problema precisa ser resolvido com urgência porque conflitos entre normas administrativas federais, estaduais e municipais prejudicam a gestão urbano-territorial, limitam o uso de instrumentos urbanísticos inovadores, dificultam a solução de problemas urgentes e importantes. Como exemplo, a requalificação de prédios tombados ou ociosos (retrofit), o uso do patrimônio imobiliário ocioso e a gestão de áreas sujeitas à legislação urbana e à legislação ambiental.

 

II.2.5.              Fomento da Arquitetura de Qualidade e da Beleza Urbana

Às normas urbanísticas cabe estimular a arquitetura de qualidade e a beleza dos espaços urbanos, e assim fomentar o talento de arquitetos, urbanistas e planejadores urbanos e estimular a população a usufruir suas cidades. Nos dias de hoje observa-se que PDUs e LUOS promovem uma paisagem urbana bastante medíocre e de baixa qualidade e por isso é necessário promover acurada avaliação e redefinição do conteúdo destas normas urbanísticas municipais.

Também a União e os estados precisam revisar normas que interferiram em edificações, provisão de serviços públicos, tecnologias e fomento ao trabalho em casa (home office). No âmbito da União, avaliar o impacto do conteúdo e responsabilidades definidas em tombamentos pelo IPHAN, financiamentos para habitação social e normas para mobilidade, pessoas com deficiências que afetam a estética de prédios e espaços urbanos. No âmbito dos estados cabendo  avaliar o impactode normas adotadas por bombeiros, por entidades de segurança e policiamento e por entidades ambientais, dentre outras.

 

III.       TEMAS COMPLEMENTARES:

Temas complementares são aqueles que influenciam a governança de cidades e regiões de forma própria e diferenciada. Tais como a inserção de universidades e centros de estudo na questão urbana e a governança metropolitana conduzida pelos estados.

 

III.1.                O PAPEL DAS UNIVERSIDADES, CENTROS DE PESQUISA E ONGS

A solução da crise urbana depende depende muito de iniciativas de instituições de ensino e pesquisa pura e aplicada, as quais precisam mergulhar na crise urbana em busca de respostas e soluções para os desafios que ora enfrentam o planejamento e o fazejamento urbano e regional no país. Para tanto podendo inspirar-se no que ocorreu no passado, quando instituições como o IBAM, SAGMACS, COPPE, CEDEPLAR, IPPUC, PROPUR, FAU/UnB e FGV atuaram integrados às prefeituras e governos estaduais, ao SERHAU, IPEA, IBGE, CNPU e Ministério das Cidades.

Temos hoje poucos exemplos de instituições acadêmicas que apoiem a inovação e a governança urbana e os “núcleos de conhecimentos de fundamentação e de conhecimentos profissionais” permitirão suprir esta lacuna e melhor capacitar o arquiteto urbanista nas onze “unidades de atuação profissional”. Tema ignorado nas diretrizes curriculares do Ministério de Educação que as mais de 700 (setecentas) FAUs do país adotam. Ou seja: a “valorização da atividade profissional do Arquiteto e Urbanista” carece de núcleos de conhecimento para cada atividade profissional e para isso será necessário contar com o apoio dos Ministérios de Educação (CAPES, CNPq, FINEP) e da Cultura (IPHAN), de universidades estaduais e de gestores públicos.

O Planejamento Urbano e Regional é uma das unidades de atuação que constam na lei do CAU e a criação de núcleos de conhecimento é fundamental para prática do planejamento urbano e regional interdisciplinar. Para isso cabendo avaliar núcleos existentes, recuperar conceitos e fundamentos seminais de urbanistas e arquitetos brasileiros e atenuar a dominância de autores estrangeiros na ambiente acadêmico. Seja nos fundamentos conceituais e ideológicos, seja na concepção de politicas regionais e planos diretores urbanos, seja em projetos de espaços e edificações. Os graves problemas urbanos do país precisam ser recolocados como prioridades do ensino, da pesquisa e da qualificação de arquitetos e urbanistas.

Aos núcleos de conhecimento da questão urbana caberá tratar da gestão do planejamento e do fazejamento, da governança e do participativismo, das disparidades urbanísticas e das causas identitárias, da gestão metropolitana e de conurbações e aglomerados, do parcelamento do solo e da regulação fundiária, do patrimônio histórico, do patrimônio imobiliário abandonado e da requalificação de prédios (“retrofit”). Além do estimulo à arquitetura de qualidade e a beleza dos espaços urbanos e outros acima citados. Temas atuais que exigem saber interdisciplinar porque envolvem a economia, sociologia, direito urbano e fundamentais para o aprimoramento da urbanização do país.

 

III.2.                GESTÃO E PLANEJAMENTO METROPOLITANO

Durante o século passado surgiram as grandes metrópoles mundiais e a gestão metropolitana passou a ser tema global. No Brasil dos anos 60 surgem as primeiras iniciativas e estudos. O planejamento e a gestão metropolitana torna-se prioridade interfederativa nos anos 70 e 80, e várias entidades metropolitanas assumem papel importante na politica urbana do país. A partir dos 90 e da nova Constituição, a questão metropolitana perde importância, ainda que grande parte da população brasileira more em áreas urbanas onde o tecido urbano, a prestação de serviços e a dinâmica diária ignora e independe dos limites municipais. Com cidades municipais estão coladas umas às outras para constituir metrópoles e aglomerados, nos quais há “funções públicas de interesse comum” de natureza supra-municipal e com características próprias e específicas em cada local.

A Constituição Federal entregou aos estados a competência para instituir regiões metropolitanas e aglomerados urbanos“ com o objetivo de “integrar a organização, o planejamento e execução de funções públicas de interesse comum” (art. 25) e, na medida em que a União não promulgou as normas gerais previstas na CF (art.24), os estados criaram regiões e aglomerados segundo seus interesses e entendimentos. Por essa razão temos hoje mais de 70 regiões metropolitanas, heterogêneas e inoperantes, criadas pelos estados na expectativa de obter recursos financeiros da União. Em Santa Catarina, por exemplo, todo território estadual é metropolitano, em Roraima a metrópole ocupa matas. O Estatuto da Metrópole (2016) chegou tarde e não teve impacto.

Frente ao que se observa, a gestão metropolitana precisa ser totalmente reformulada mediante  vigorosa ação interfederativa que, partindo da estaca zero, estabeleça normas gerais com conceitos técnicos e bases jurídicas sólidas para gestão e planejamento de regiões metropolitana, de aglomerados urbanos e de RIDES.

 

1. GESTÃO INTERFEDERATIVA NO PLANEJAMENTO E GESTÃO DE CIDADES E REGIÕES

 

A eficiência e a qualidade do planejamento de cidades e regiões, objeto desta Agenda Urbana, dependem de decisões dos que forem eleitos para os Poderes Executivo e Legislativo, Federal, Estadual e DF, em 2022. Para implantar a necessária gestão interfederativa é necessário dispor de Agência Nacional da Urbanização (ANUrb) que conduza a questão urbana no país e consolide a “renovação do planejamento e da governança urbana” que estiver em andamento na União e nos estados

 

IV.1.                AGÊNCIA NACIONAL DE URBANIZAÇÃO – ANURB

A criação de Agência Nacional de Urbanização (ANUrb) permitirá institucionalizar a  administração interfederativa urbano-territorial no país, cabendo à ANUrb definir prioridades e estratégias, promover e acompanhar programas e projetos urbanos interfederativos, consolidar e expedir normas de procedimentos de o planejamento e gestão de cidades e regiões e oferecer apoio técnico e financeiro à urbanização nacional, segundo as competências atribuídas na CF aos municípios, estados, DF e à União.

A Agência Nacional de Urbanização (ANUrb) será administrada por Diretoria e quadros técnico-administrativos com poderes normativos e gestão de fundo financeiro; Conselho Executivo integrado por representantes do poder executivo federal, estadual e municipal e de entidades selecionadas, ao qual caberá inclusive resolver questões que, por ora, são de competência ministerial; e Conselho Administrativo que reúna representantes do setor público e do setor privado, de instituições que representam interesses da população e de universidades, ou pessoas de notório saber. A ANUrb disporá de fundo financeiro dotado de sub-contas para atividades setoriais, para sustentar suas atividades e para promover projetos prioritários.

Os Estados poderão criar Agencias Estaduais de Urbanização (AEUrb) para coordenar atividades interfederativas em seus estados, tais saneamento, habitação popular, transporte público, segurança pública, serviços de bombeiros, meio ambiente e governança metropolitana.

 

IV.2.                 PROGRAMA CIDADES INTELIGENTES

Na medida em que o conceito de Cidade Inteligente permanece incerto, com mais de 180 definições segundo Alex Abiko da ABNT, o melhor conceito para diferenciar Programa Cidades Inteligentes aqui proposto é o de o uso obrigatório da tecnologia da informação e comunicação (TIC) na gestão e governança urbana.

O objetivo deste programa será o de promover a difusão em massa de aplicativos que utilizem TICs para fortalecer a governança e a cidadania urbana, o planejamento e a gestão de cidades e regiões. No uso das TICs cabendo sempre evitar que plataformas e aplicativos fortaleçam ou criem novos padrões de discriminação e disparidades de qualquer espécie. Em particular, evitar que reforcem disparidades econômicas, sociais, culturais ou territoriais.

Os objetivos indicados ao longo desta Agenda Urbana reforçam a importância a necessidade de programa federal que fortaleça a criação, produção e uso de TICs no território urbano e atenda demandas de “Cidades com Governança Inteligente.” Diferente do que ocorre atualmente, quando o uso de TICs e conceitos difusos de cidade inteligente são usados por uma infinidade de pessoas e instituições. Ao programa nacional ora proposto cabendo oferecer incentivos institucionais e apoio técnico e financeiro à criatividade, produção, difusão e consumo de plataformas e aplicativos criados para atender demandas e peculiaridades da urbanização brasileira. As prioridades devendo ser definidas a partir de Agenda Urbana a ser definida. Sem esquecer que vários temas citados constam na Carta Brasileira Cidades Inteligentes de 2021.

 

Arq/Urb Jorge Guilherme Francisconi, MRP, PhD

Brasília, junho de 2022

[email protected]

 

Pela valorização do território vivido, berço da política

“É preciso não apenas um compromisso genérico, nacional, mas a explicitação no Plano de Governo de compromissos e ações macroregionais para os presidenciáveis e regionais para os governadores“

Por Maria Adélia de Souza

---

---

 

 

Em uma Carta a candidatos a serem eleitos pelo voto popular, é preciso deixar clara a ideia que poderá sustentar compromissos políticos vigorosos com o futuro, quando for compreendida a indissociável relação entre política e planejamento e a precedência do pacto político sobre o pacto da gestão que precisam ser atualizados, para o encaminhamento e restauração da jovem e frágil democracia brasileira. No Brasil, o pacto político realizado pelas elites se revela na manipulação da gestão realizada em função dos interesses dos donos do poder cujo confronto fazemos, desde sempre, na difícil construção da nossa Historia.

Inicio este breve texto com uma ideia que considero exemplar e inspiradora desta discussão, em um momento eleitoral. Ela contém uma reflexão sobre “lugar e valor do indivíduo” pois cada indivíduo e cada coisa para existirem, usam o território, constituem lugares, esses espaços do acontecer solidário permanentemente definidos, inclusive, no processo de produção e construção da cidade e da região. O lugar, alías, está no centro  desta reflexão.  

O mundo de hoje, dada a possibilidade de aceleração e sobreposição espaço/tempo propiciadas pelas novas tecnologias, não admite mais ideias dualistas e fragmentadas sobre a realidade, sobretudo, aquelas feitas por análises setoriais: economia, finanças, logistica, habitação, saneamento, etc. expressas, ainda, nas metodologias do planejamento territorial (urbano e regional) e na maioria dos discursos dos candidatos de todos os partidos e posições políticas. 

 A globalização, globalidade, sistema mundo, tal como ele é chamado por alguns autores expõem com objetividade, a ideia de totalidade1, totalidade concreta.2 É preciso, então, tangê-la no processo de produção do conhecimento e avanço do pensamento sobre o planejamento das cidades e regiões, bem como na formulação da Politica que move as estruturas sociais e, no processo eleitoral,  que é uma de suas dimensões.  

Há tempos nos ensinaram que o mundo é uma totalidade em movimento. Além disso, não podemos esquecer que esse mundo de hoje está agindo em tempo real, nos lugares e nas localidades, do mesmo modo ou, de maneiras e projetos distintos, porém, concomitantes (sobreposição espaço/tempo). Essa é a essencia do funcionamento do processo de globalização que, direta ou indiretamente, por suas manifestações, atinge toda a humanidade. E, por isso mesmo, essa concepção de mundo se reflete no espaço da vida humana – o espaço geográfico – no qual, nesta atualidade, a cidade se tornou a forma/conteudo mais emblemática do modo de vida civilizatório reinante, o que acaba interferindo inquestionável e diretamente no planejamento territorial (urbano e regional). E, há que distinguir esses conceitos – a cidade, o urbano e o regional – pois cada qual tem um significado e merece um tratamento específico nos processos político e de planejamento que sobre eles decidem e, dos quais, resultam a gestão pública e privada. Em uma democracia, as normas (leis) produzidas politicamente, devem ser obedecidas por ambas instituições e organizações. 

Os lugares são constituídos pela política, para a viabilização de interesses sejam eles das pessoas, das instituições, das organizações. O lugar, depois dessa definição é entendido como algo abstrato e, não pode ser confundido com localidade, ou seja, a cidade, o bairro, o distrito. As localidades abrigam milhares de lugares que as animam,   que se constituem e se dissolvem cotidianamente e, às vezes, instantaneamente. O lugar, portanto, nesta perspectiva se constitui como a base da Política. Bom lembrar, para melhor compreensão desta reflexão, que os lugares hoje se constituem também, virtualmente e, têm sido usados nos processos eleitorais.  

Temos estudado e aprendido que o conhecimento sobre o uso do território e a constituição dos lugares, berço da Política, nos permite contribuir com o aprofundamento do entendimento das dinâmicas da sociedade brasileira e resgatar a visibilidade de sujeitos e agentes da nossa História: dos negros, das mulheres, dos povos originários, das comunidades LGBTQIA+, para citar apenas alguns deles.  

Ninguém pode ter mais dúvidas que os lugares constituídos pelos negros, desde o início da escravidão há séculos, escancaram nas paisagens brasileiras suas limitações ao acesso do uso do território, estabelecido pelos donos do poder político. 

Essa é a ideia de que cada pessoa vale também pelo lugar que constitui, que frequenta e que define seu valor como produtor, consumidor, cidadão. Isso depende da sua capacidade e possibilidade de acessar e usar o território, ditadas pela natureza das relações sociais, das relações políticas, em permanente conflito. Ensinamentos do excelente livro O espaço do cidadão de Milton Santos3.  

Essa deformação no uso do território, promovida pelas gestão dissociada da Politica, dá origem a dois processos: um que denominamos de seletividades socioespaciais, ou seja, partes da cidade e do território da nação, do estado, da região, do município onde reina a abundância, ou seja, tem tudo para poucos e partes onde reina a escassez, onde não tem nada em termos de equipamentos e serviços públicos e de interesse coletivo, para a grande maioria.  

O segundo, que decorre do primeiro é aquele das desigualdades socioespaciais, a maior perversidade do mundo do presente, cujo combate deveria ser o primeiro item de um discurso político competente e democrático, nesta atualidade, para toda a classe política. Caso contrário, torna-se falacioso falar em planejamento territorial seja ele urbano ou regional. A cidade, como veremos mais adiante, não tem como entrar nesse pacto territorial, pois sua existência está voltada para dinâmicas de outra natureza, especialmente àquelas vinculadas à reprodução capitalista. Esse pacto se dá pelos agentes do mundo urbano, produto maior da civilização atual, globalizada. 

O uso do território escancara a injustiça social que predomina em uma sociedade violenta como a nossa. Estudos empíricos existem para demonstrar tudo isso com muita clareza, propriedade e rigor, como aqueles que revelam a concentração dos homicídios, a ausência de habitação, saneamento básico, das escolas e do emprego formal nas periferias, e da abundância de infraestruturas e de equipamentos e serviços de toda natureza, do banal ao mais sofisticado, apenas, nos bairros mais ricos de qualquer cidade brasileira.  

Diante da demanda que nos foi feita pelo CAU BR, serão abordados, a seguir, 4 (quatro) tópicos e, ao final, exibidas algumas propostas que poderiam fazer parte das discussões das assessorias dos candidatos e dos partidos para a elaboração das plataformas de governo, para que o território vivido, usado, praticado, que é uma categoria de análise social  possa, efetivamente, ser considerado e trazido para as discussões políticas e para o processo de planejamento. 

E, para que a Política e a gestão incluam o chão de todas e todos! 

Bom lembrar o que nos ensinou A. Fremont (1976,p: 193) “temos diante de nós um espaço geográfico humanamente desvalorizado, reduzido a uma função onde nele se aprende e se vive na alienação”. Espaço geográfico, espaço da vida humana visto apenas como forma vazia, como fragmento alimentador de interesses empresariais e de grupos que articulam com maestria as formas dissimuladas do grande capital: o fundiário, o produtivo, o financeiro, o imobiliário e o comercial, como tão bem nos ensinou Alain Lipietz em seu magnífico O Capital e seu espaço.  

São os seguintes aspectos, base para a discussão aqui proposta, que serão apenas anunciados: 

 

1. A cidade não é sinônimo de urbano. Como lidar com essa diferença nos Governos, na implantação de políticas de interesse coletivo e social?  

A partir de um memorável e importante I Seminário de História Urbana, organizado pela Faculdade de Arquitetura e seu Programa de Pós Graduação da UFBA e pela ANPUR – Associação Nacional de Planejamento Urbano e Regional realizado em novembro de 1990 em Salvador, portanto, há mais de 30 anos, tornou-se inaceitável a não atualização dos conceitos de cidade e do urbano, tal como eram compreendidos, até então.  

A cidade é uma uma materialidade produzida, construída,  resultante de uma intensa e complexa atividade de produção, logo de interesses e relações sociais em seus distintos aspectos, cujos compromissos articulam as manifestações do capital explicitadas acima. A grande maioria da população busca na cidade a construção de seu futuro, pelo trabalho que nela existiria de forma abundante! No entanto, para muitos, a cidade não tem sido lugar da vida, mas da morte, tal como ela nasce, lá no neolítico, quando os grupos humanos vão abandonando o nomadismo pois inventam o trabalho (primeira dominação da natureza) e estacionam, pois descobrem a possibilidade de obter comida produzida por eles mesmos ali onde estavam e, também,  para reverenciar e proteger o corpo de seus mortos, ensina-nos a história da cidade. 

Difícil, nesse processo, imaginar a conquista do Direito à Cidade! Isso não tem sido atributo seu! Aquilo que na cidade com suas dinâmicas trazem o novo são os processos que definem o urbano, de cunho civilizatório, sempre a serem questionados, que ampliam o grau de consciência dos indivíduos sobre sua existência e, por isso mesmo, são importantes “espaços de revelação”, logo de esperanças e revolução, no sentido mais autêntico dessa palavra, qual seja, de profunda transformação.  

O processo urbano é transformador, não a cidade que é produto autêntico do processo de produção, de exploração do trabalho, como materialidade que é!  E é assim que ela precisa ser compreendida! E, não são apenas, através dos aspectos técnicos, formais e normativos com os quais os planejadores, urbanistas e políticos costumam lidar com ela. A cidade é uma imensa máquina de produção, logo de relações sociais criadas pelo modo de vida urbano, a ser tratada pela Política e não apenas pela técnica, seja ela qual for. 

A cidade, brutalmente, segue seu destino como campo privilegiado da produção – ela mesma – e da acumulação. E essa brutalidade resiste aos planos que para ela têm sido produzidos, os denominados planos diretores que exigem uma urgente revisitação metodológica.  

 

1. A compreensão dos elementos da Política e Gestão Urbana.  

Ressalte-se, inicialmente a importância do conhecimento das análises do uso do território como fundamento dos diagnósticos de gestão da cidade: o território em ação a serviço do cidadão. O território só existe quando usado, caso contrário, há uma despolitização da discussão. A discussão sobre a cidade, portanto, deve dar-se na questão essencial e política que é aquela sobre o uso do seu território. Usa-se o território para existir, desde o momento em que nascemos. Por isso, essa abordagem é central no processo de construção de um projeto de nação que precisa ser exibido para a realização dos pactos eleitorais, com os eleitores lá onde eles vivem! E que se dão, nos lugares para tanto constituídos, sobretudo no espaço público! 

Então, os termos desterritorialização, re-territorialização são escapismos inaceitáveis. Impossível desterritorializar-se, pois ainda não podemos levitar, flutuar, de modo algum! Essa maneira de pensar despolitiza a questão séria que é aquela do direito ao uso do território, fundamento de qualquer política territorial, urbana ou regional. Não o direito à cidade! 

Junte-se, a isso, a compreensão de conceitos que constituem um caminho de método, que julgamos banalizados no processo de discussão sobre o direito ao uso do território, pois são interdependentes e hieráquicos e que se apresentam como verdadeiras etapas do processo político a serem pactuadas: a elaboração de uma Política Territorial, dela decorrente a construção de um Planejamento Territorial que, por sua vez é composto de Programas que indicam os Projetos que finalmente se desdobram em Ações explicitadas no uso que fazem do território. É aí que a região se faz necessária como ferramenta ideológica do instituto democrático. Região como subespaço da descentralização do poder pela explicitação dos pactos políticos exibidos territorialmente. Isso é urgente para um país imenso como o Brasil. A região não é uma categoria permanente mas mutável, pois, ferramenta ideológica. Porque não incorporá-la à discussão Politica? 

Assim, chegamos em um ponto importante desta questão: não pode haver Gestão Pública sem Política, pois a gestão sem formalizar e respeitar os pactos políticos firmados durante o processo eleitoral, apenas transforma a Política em migalhas, como nos ensina Edgar Morin (1997), em seu magnifico livro Politique de Civilization, lamentavelmente ainda não traduzido para o português.  

A Gestão é pública, dos recursos públicos. A Política envolve tudo, toda a sociedade, suas organizações, instituições e pessoas. Daí, é preciso esclarecer a separação entre a gestão pública e a gestão privada! Logo, não há “politica pública”! Outro escapismo que escamoteia o exercício privado, na gestão publica! Essa distinção é necessária para o correto trato da coisa pública, responsabilidade de Professores, como eu, que existem para ensinar, quando isso nos é permitido, como é o caso deste texto sob nossa responsabilidade. 

A questão que se apresenta em nosso país é que ainda não praticamos a Política, no sentido mais nobre do seu significado mas, apenas, realizamos a política eleitoral, nos tempos de eleição, que se alongam durante todo o mandato do eleito e, assim, a Política de interesse de todos é deixada de lado! E, lidando apenas com a gestão como moeda de troca política, se vende um mandato e um país, com a comercialização do uso do seu território, vale dizer de seu povo e suas riquezas.  

 

1. A efetiva introdução do TERRITÓRIO USADO como categoria social de análise, de planejamento e ação política e governamental. 

Insistimos na questão do território usado como componente essencial da luta sobre as desigualdades socioespaciais, da compreensão política dos processos de constituição das seletividades socioespaciais e os enormes investimentos públicos consumidos para realizá-las. Assim, como nos ensina Milton Santos, criamos nas cidades verdadeiras “zonas luminosas”, bem equipadas, modernizadas onde vivem os ricos e as “zonas opacas”, mal equipadas, sem quase ou nenhum equipamento ou serviços de interesse coletivo, lá onde vivem os pobres. E, no território nacional ampliamos a constituição pelo uso de altas densidades técnicas criando o que denominamos “meio técnico-cientifico informacional”, dando fluidez ao território para a maior aceleração da acumulação capitalista. Assim tem sido feito no Brasil, com os enormes recursos voltados à produção dessa fluidez territorial, como por exemplo, no Centro Oeste e na Amazônia Legal, a serviço do capital depredador e de uma dada exploração do agronegócio servindo, especialmente, às grandes corporações estrangeiras, a partir inclusive de processos violentos sobre os moradores antigos dessas regiões.  

Essa produção da fluidez – hoje metaforicamente denominada de mobilidade –  acontece tanto na cidade como no país, em detrimento da existência de um território viscoso, habitado por homens e mulheres pobres, lentos, longe da volúpia do mundo globalizado, porém, sobreviventes da tragédia que lhes é imposta pela natureza do urbano que aí está, pautado no consumo desenfreado e criador de “consumidores mais que perfeitos e cidadãos imperfeitos”.  

É sobre isso que as candidaturas também precisam discutir e estabelecer seus compromissos políticos!  

Por isso se constituem os lugares do mando, do comando e os lugares – aos milhares – do fazer, vinculados à uma importante dinâmica de usos do território, com milhares de possibilidades, pois assentadas na vida social e coletiva indo do indivíduo, da família, da comunidade, em princípio unidades básicas do encontro e da solidariedade, até a nação.  

 

1. A região como instrumento ideológico e político da descentralização das ações do governo (as regiões administrativas) e do poder: os conselhos regionais e a decisão sobre fundos de ação regional. 

A região, um subespaço, uma circunscrição a ser constituída no espaço geográfico, é uma ferramenta ideológica que pode e deve ser colocada a serviço do planejamento territorial democrático. Assim, ela é aliada aos processos históricos de natureza política para manutenção ou transformação das realidades socioespaciais, para o bem ou para o mal. A região, conceito geográfico consagrado, hoje pode ser considerada uma ferramenta ideológica e concreta da democratização, permitindo que “cada um cuide do seu pedaço” defina seu futuro, construa suas demandas, elabore orçamentos, organize sua participação política.  

Com a regionalização, há necessidade de montagem de um sistema nacional de participação política regional que nasce de forma mais consistente à partir dos lugares. Desta ideia podem surgir alternativas interessantes para uma reforma política que considere o território usado e a regionalização como critérios de constituição do poder político nacional. Não é mais admissível políticas denominadas democráticas sem o uso da regionalização como ferramenta da política e da gestão. Na política, pela descentralização territorial do poder, regionalmente, sob a coordenação dos distintos níveis de governo, isto é, entre os níveis nacional, estadual ou municipal com suas atribuições constitucionais e, na gestão, pela sua descentralização e possibilidade de monitoramento das atividades de uso do território desde o município, em todos os níveis da federação, pelo cidadão.  

Dessas considerações, surgem algumas propostas pelas quais temos lutado há meio século, como planejadora territorial: 

 

1. Algumas propostas: 

 

Proposta nº 1: A explicitação territorial (urbana e regional) das propostas dos candidatos. Um país continental e diverso como o Brasil exige esse princípio político na formulação de compromissos políticos regionalizados e não apenas setorializados. 

Diretrizes macroregionais precisam decorrer dos compromissos políticos dos candidatos à presidência da república e regionais para os governadores, correspondendo às suas escalas de poder, de modo a falar com o eleitor, lá onde ele vive. As propostas para cada região brasileira, ou para cada estado federativo, dependendo da sua natureza e abrangência, precisam ter também especificidades regionais e locais. É preciso não apenas um compromisso genérico, nacional, mas a explicitação no Plano de Governo de compromissos e ações macroregionais para os presidenciáveis e regionais para os governadores. 

Proposta nº 2 – Formulação de uma Política Nacional de Uso do Território Brasileiro.  

Formulação de diretrizes, programas e projetos de ação que estimulem usos do território de interesse do país e coíbam usos predadores, ajustando-os às características das distintas regiões. 

Proposta nº 3 – A implantação de sistema de planejamento e monitoramento do uso do território informatizado, em todos os niveis da federação. 

Este sistema é a base essencial para a implantação de politicas territoriais sejam elas urbanas ou regionais, pois se constitui em uma base concreta para a realização da política nacional de uso do território. 

Proposta nº 4 – Proposta Pacto Territorial versus Pacto setorial (vigente). 

Em um processo eleitoral, o combate às seletividades e desigualdades socioespaciais é o compromisso politico a ser assumido pelos candidatos. Daí a proposta que defendo, entre outras,  neste breve documento, de discutir o planejamento territorial versus o planejamento setorial. O pacto territorial significa oferecer ao cidadão, lá onde ele vive, próximo a ele, todos os equipamentos  e serviços considerados banais, que lhes são devidos por direito existencial: água, luz, saneamento, habitação, emprego, equipamentos básicos de saúde, segurança, educação, lazer. O pacto setorial, hoje existente e que organiza a estrutura da gestão pública em todos os níveis da federação brasileira rompe com a ideia de totalidade anunciada logo no início destas considerações, além de atender exclusivamente aos interesses hegemônicos. 

No entanto, esta CARTA elaborada pelo CAU BR também oportuniza a possiblidade de alargamento e atualização das discussões durante o processo eleitoral, predominantemente economicista e financista, a ser também realizada pelos professores e pesquisadores dessas disciplinas implicadas nas análises aqui feitas, especialmente as análises territoriais e geográficas, o planejamento territorial, o urbanismo e a arquitetura, buscando qualificar e politizar o debate, para além do eleitoral, buscando transformações estruturais com a apresentação de conhecimento e ideias que se sustentem na compreensão do século XXI que mostra sua cara e que já escancara o tempo da mudança. 

Está já caminhando o que denominamos na Geografia Nova de Período Popular da História, acionado há séculos pela movimentação humana, em diferentes escalas geográficas. Hoje ela é propulsionada e acelerada não apenas por guerras e desastres naturais e humanos como a fome, mas pela possibilidade de lançar a âncora da existência no futuro, oportunizada pela difusão incontrolável da informação e da comunicação através do uso das novas tecnologias e pela possibilidade de acesso ao mundo (espaço geográfico) pelo seu conhecimento cada dia mais profundo e que vem sendo obtido pelas populações punidas e massacradas pelo modelo civilizatório vigente, especialmente, pelos “senhores da guerra e da fome”. 

Razões do nosso inabalável otimismo.