VI. Habitação, saneamento e serviços básicos: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana
Os últimos vinte anos apresentaram diversos marcos que talvez, mais que em qualquer outro momento, definiram caminhos institucionais para a provisão de habitação e serviços urbanos. Em 2005, por meio da Lei Federal nº 11.124, foi criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), fruto da proposta legislativa de iniciativa popular (PL 2710/1992). A lei que instituiu o sistema também criou um fundo e um conselho nacional, com participação social. Além disso, a lei deu um tratamento federativo ao tema da moradia, ao prever que as unidades da federação e os Municípios aderissem ao sistema, devendo criar, para tanto, fundos e conselhos locais. Essas iniciativas foram estimuladas pelo governo federal, que realizou campanha junto aos Estados e Municípios, além de apoiá-los na elaboração de seus planos locais de habitação. Até março de 2015, 12 Estados e 1.151 Municípios (20,7 % do total) estavam em situação de regularidade, cumprindo as exigências do SNHIS, podendo receber desembolsos de contratos já firmados e também pleitear novos recursos.
O governo federal elaborou também o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) em 2009. O PlanHab, que integrou em seu processo de elaboração assessorias técnicas e instâncias de participação social, quantificou as necessidades habitacionais no período que vai até 2023; além disso, considerou que a demanda demográfica gerada no período deveria ser atendida, o que, somado ao déficit, chegaria a 35 milhões de unidades habitacionais até 2023 (Brasil, 2009).
O PlanHab apresentou formas de atendimento habitacional, adequadas a distintos contextos urbanos e regionais. Com o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), o governo federal optou por priorizar a produção de unidades habitacionais novas com participação do setor privado, de modo a alcançar escalas de produção que pudessem dar conta das necessidades habitacionais. As duas primeiras fases do programa PMCMV atingiram um total de 3,75 milhões de moradias contratadas. A terceira fase do PMCMV que prevê 3 milhões de habitações foi anunciada em 2014 pela Presidenta.
O período também foi marcado pelo apoio à produção autogestionária da habitação. Desde 2004, ano em que foi criado o Programa Crédito Solidário, cooperativas e associações vêm construindo unidades habitacionais para seus sócios. Também o FNHIS e, mais recentemente, o PMCMV apoiam a produção autogestionária. A escala de produção, contudo, ainda é pequena frente à realizada com a participação de empresas construtoras. Assim, constata-se que, no campo da autogestão, há ainda demanda reprimida (BALBIM; KRAUSE, 2014), que poderia vir a ser suprida, caso fosse incrementada a capacidade operacional das entidades e caso fossem alocados os recursos necessários.
O indicador do déficit habitacional brasileiro mostra queda no período, chegando em 2012 a 5,430 milhões de domicílios, o que equivale a 8,5% do total de domicílios particulares permanentes e improvisados (Tabela 45). Ao longo do período, aprimoramentos metodológicos tornaram o cálculo do déficit mais preciso; contudo, essas mudanças de especificação dificultam comparações entre valores do déficit em diferentes momentos, razão pela qual caberá utilizar, adicionalmente, outros indicadores.
Dentre os componentes do déficit habitacional, o de maior peso é o ônus excessivo com o pagamento de aluguel em domicílios urbanos, correspondendo a 45,9% do déficit total. No período 2007-2012, constata-se que este é o único componente que teve crescimento, ao passo que os demais (habitação precária, coabitação familiar e adensamento excessivo) tiveram queda. Com efeito, há indícios nas RMs de que a localização da produção habitacional recente se mostra menos correlacionada à localização de parte substantiva do déficit, o ônus excessivo. (LIMA NETO et al., 2014). Portanto, coloca-se o desafio de reforçar o enfrentamento do ônus excessivo.
As ações de melhoramentos de assentamentos precários no Brasil combinam, investimentos habitacionais com ações de saneamento básico, e vêm sendo realizadas desde os anos 80 após a realização da Habitat II. Cabe apontar que, nas últimas duas décadas, a questão das favelas passou a ter tratamento de política nacional, por meio de diversos programas, para os quais contribuíram experiências locais pioneiras, do período anterior, tais como o Programa de Regularização de Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), em Recife, implementado desde 1987, por força da Lei Ordinária estadual de n. 14.947/1987 e o programa Favela-Bairro, na cidade do Rio de Janeiro, no ano de 1994.
Os recursos em ações como essas a partir do lançamento, em 2007, do o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em seu eixo de Urbanização de Assentamentos Precários (UAP), permitiram a realizações de intervenções abrangentes em assentamentos precários de grandes dimensões, tais como complexos de favelas no Rio de Janeiro, São Paulo e em outras metrópoles brasileiras. As intervenções somam cerca de 27,7 bilhões de reais em investimentos e as mais de 1,7 mil operações já beneficiaram 1.865.475 famílias.
As intervenções nos assentamentos precários abrangem o conjunto de ações para fazer frente as carências diagnosticadas na área de intervenção e necessárias à elevação dos patamares de qualidade urbanística. Além de melhorias nas habitações e construção de unidades novas, os projetos podem prever a implantação de infraestrutura básica – incluindo rede elétrica, iluminação pública, sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial, condições adequadas de coleta de resíduos-, contenção e estabilização do solo para eliminação de riscos. As adequações no parcelamento e sistema viário são feitas de forma a possibilitar acesso a serviços públicos e atendimentos emergenciais, melhorando as relações funcionais da área de intervenção com o tecido urbano no qual ela se insere.
Todos os programas de habitação, incluindo o PAC e o MCMV têm o componente do trabalho social como fundamental para a consecução dos objetivos dos programas habitacionais: melhorar a qualidade de vida das pessoas, por meio da moradia e do acesso à cidade. Tem-se procurado integrar as diversas políticas sociais no território e o PAC-UAP contribui com isso possibilitando a construção de equipamentos públicos ou comunitários, bem como espaços públicos de lazer, articulando-os às redes viárias e de serviços públicos.
O novo marco legal que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico (Lei Federal nº 11.445/2007) compreende quatro componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. No Brasil, o saneamento é atribuição concorrente dos três níveis federativos.
O governo federal tem apoiado financeiramente a implantação e a ampliação de sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, especialmente por meio do PAC. Também a drenagem urbana, mais recentemente, passou a ser objeto de financiamentos do PAC, associados à mitigação de riscos de desastres, ou à recuperação de infraestruturas. É importante observar ainda que a drenagem urbana ainda não é percebida como “serviço” urbano.
A gestão de resíduos sólidos merece destaque tendo em vista a aprovação da Lei Federal no 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Os dados referentes ao mês de março de 2014, conforme apontado em estudo do IPEA, mostram que apenas 40,4% dos Municípios brasileiros destinavam adequadamente os resíduos para aterros sanitários, enquanto 45% dos Municípios utilizavam os chamados “lixões”, o que deveria ter cessado no prazo estabelecido pela lei – 2 de agosto de 2014; os Municípios remanescentes, 14,6%, utilizavam os chamados “aterros controlados”, situação intermediária. Do ponto de vista de proteção ambiental, mas inadequada do ponto de vista legal, pois a PNRS determina que os aterros controlados sejam remediados. Com isso, boa parte dos municípios brasileiros encontra-se em situação irregular.
No campo dos resíduos sólidos também pode ser notada maior atenção ao planejamento, ao menos pelo que é denotado pela maior presença de instrumentos, como os Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS), em relação aos demais componentes do saneamento básico. Provavelmente essa situação seja devida à Lei nº 12.305, a qual prevê que desde agosto de 2012, a existência dos PMGIRS é condição para que Estados e Municípios tenham acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos.
A prestação de serviços de energia elétrica às moradias já se mostra quase universal nas cidades brasileiras. A consulta pública na plataforma participa.br/habitat, realizada como insumo à elaboração do presente relatório, mostra o maior grau de satisfação da população, se comparado a todos os demais serviços avaliados (habitação, transportes e saneamento básico). Importante notar as menções frequentes à elaboração de planos, ao tratar de todos os serviços componentes do saneamento básico. As prioridades para os resíduos sólidos devem estender-se aos atores identificados, ou seja, catadores de materiais recicláveis e cooperativas. Relativamente ao manejo de águas pluviais e drenagem, há menção mais frequente a uma alternativa de política que compreende medidas não-estruturais, que a uma alternativa de medidas estruturais.
Melhoramento de favelas e prevenção de favelização
A precariedade da habitação no Brasil tem como origem múltiplos fatores, como a insuficiente oferta de soluções habitacionais para a população de baixa renda, o elevado custo da terra urbanizada e o baixo poder aquisitivo das famílias. Esses fatores, combinados, levam à produção informal de moradias precárias em terrenos fundiária e/ou urbanisticamente irregulares, sem infraestrutura e serviços urbanos básicos (saneamento, energia elétrica, equipamentos de saúde e educação, e transporte público), localizadas, em sua maioria, em áreas periféricas das grandes cidades – o que pressupõe grandes deslocamentos e gastos com transporte – ou em terrenos onde não há interesse do mercado imobiliário, quase sempre sujeitos a riscos de desastres naturais (alagamentos, deslizamentos).
A falta de enfrentamento da questão por muitas décadas, efetivamente desde o surgimento das primeiras favelas no inicio do século XX, contribuiu para agravar e multiplicar essa estratégia habitacional, que não deixa de ser uma forma de produção de moradia, de iniciativa popular, que não passa pelo governo, agente que historicamente não conseguiu sanar a demanda por moradia para a população de baixa renda.
Conforme o Censo 2010, 323 Municípios brasileiros têm aglomerados subnormais. Outra pesquisa mostra que 799 Municípios informaram, em 2011, a existência de favelas ou assemelhados. Contudo, a ampliação nas últimas décadas do investimento em urbanização, sobretudo com o PAC- UAP, tem levado a bons resultados.
Analisando a evolução, entre 2000 e 2010, das características dos chefes de domicílios (alfabetização) e dos domicílios (esgotamento sanitário adequado e existência de dois ou mais banheiros), Mation et al. (2014) constataram que as melhorias foram mais acentuadas nos aglomerados subnormais (AS) :
- percentual de chefes de domicílio alfabetizados, em favelas, cresceu quase 7% (de 83,5% em 2000 para 89,2% em 2010), em comparação com crescimento de 4% (de 86,9% para 90,4%) em áreas que não são aglomerados subnormais. Caracteriza-se, ao final do período, a convergência dessa característica entre áreas de favelas e fora delas.
- percentual de domicílios com esgotamento sanitário teve crescimento de 17% em favelas (de 60,2% para 70,7%), em comparação com crescimento de 4% (de 71,6% para 74,8%) em áreas que não são favelas. Neste caso, o crescimento maior pode ser associado à maior concentração de investimentos públicos em saneamento nas áreas de favelas.
- percentual de domicílios com dois ou mais banheiros, em aglomerados subnormais cresceu 81% (de 7,9% em 2000 para 14,3% em 2010), em comparação com crescimento de 27% (de 24% para 30,4%) nas áreas que não são aglomerados subnormais . Tal avanço pode indicar que as famílias dos aglomerados subnormais fizeram, proporcionalmente, mais investimentos em melhorias habitacionais, acompanhando tendências de aumento da renda e de redução da desigualdade no período.
A melhoria das unidades habitacionais das favelas/assentamentos precários indica não somente que houve aumento de renda das famílias, mas também mudança de postura do Estado na estratégia de enfrentamento dos problemas da favela. A partir do entendimento de que as favelas não são moradias transitórias e sim áreas de precariedade habitacional e urbana, e a partir da aumento de programas de urbanização, as famílias residentes nessas áreas passaram a ter segurança para investir nas próprias casas.
O PAC- UAP conta com aproximadamente de R$ 30 bilhões contratados, distribuídos em quase 900 empreendimentos. Como consta no mais recente Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, o Brasil conseguiu, nos últimos vinte anos (1992-2012), reduzir em quase 17 pontos percentuais a população urbana que vive em domicílios inadequados.
A urbanização de assentamentos precários constitui uma forma de enfrentamento do passivo habitacional e socioambiental de nossas cidades, em especial das RMs e regiões integradas de desenvolvimento (RIDEs) que abrigavam 90,8% do total de moradores em aglomerados subnormais do Brasil em 2010 (IBGE).
Conforme o 11º Balanço do PAC (BRASIL, 2014d), no período 2007-2009 foram selecionados e contratados investimentos no valor total de R$ 20,8 bilhões para a urbanização de assentamentos precários, dos quais cerca de 83% foram endereçados a RMs, capitais e Municípios com mais de 150 mil habitantes; os valores restantes foram destinados a Municípios com menos de 150 mil habitantes. Já na segunda fase do PAC, ou seja, no período 2011-2014, foram selecionados investimentos no valor total de R$ 17 bilhões, e contratados no valor de R$ 12,7 bilhões; destes, 90,5% foram destinados a RMs, capitais e Municípios acima de 70 mil ou 100 mil habitantes, dependendo da região do país. A implantação de uma política nacional de urbanização de favelas, que iniciou com a criação do Mcidades, confere ganho de escala nas ações de melhoramento dessas áreas. Destacam-se ações iniciais do programa Habitat-Brasil-BID (HBB), que contou com financiamento externo e, posteriormente, com a inclusão de investimentos dos programas do PPA “Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários” e “Saneamento Integrado” no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC Urbanização de Favelas). Essas ações em escala nacional foram precedidas nos anos 1990 e inicio dos 2000 por politicas inovadoras ao nível dos Estados e Municípios, com destaque para ações nas cidades de Porto Alegre, Recife, Belo Horizonte e Rio de Janeiro.
Por fim, ao abordar-se a questão da urbanização e regularização de favelas, bem como da mitigação e prevenção da favelização no Brasil, entende-se que resultados ainda mais positivos dependem de diversos fatores, dentre eles:
- intervenções duráveis de urbanização de favelas, ou seja, melhoramentos de infraestrutura e serviços que se mantenham em boas condições de funcionamento ao longo do tempo; fator que depende da própria qualidade da execução das intervenções de melhoramento de favelas e da capacidade do poder público local em manter os serviços em funcionamento.
- existência de alternativas de acesso à habitação adequada dentro e fora das favelas, fator que depende da política habitacional de interesse social, de modo geral, articulada com a politica urbana e fundiária.
- controle e coerção de novas ocupações de terras e formação de favelas; fator que depende de condições institucionais municipais.
- trabalho técnico social que dê respostas efetivas as necessidades dos moradores e, sobretudo, que colabore com a valorização dos indivíduos e de seu espaço de vida, contribuindo para a apropriação e manutenção das intervenções.
- Regularização fundiária em favor das famílias, moradores dos assentamentos objeto de intervenção, como medida de promoção da segurança jurídica na posse ede garantia do direito constitucional à moradia, inclusive para as futuras gerações, por meio da titulação e do registro dos títulos.
A governabilidade sobre os primeiros dois fatores depende, fundamentalmente, da ação do governo federal, em conjunto com Estados e Munícipios, executores das politicas de urbanização de favelas e provisão habitacional, e está condicionada a quadros macroeconômicos que permitam a continuidade dos investimentos. O terceiro fator é de mais difícil avaliação, uma vez que depende de medidas locais, exclusivamente a cargo das gestões municipais. O trabalho social, quarto fator, é uma prática que tem sido cada vez mais estruturante das politicas habitacionais de todas as esferas de governo.
Melhoria do acesso à habitação adequada
A habitação adequada, entendida como um conjunto de elementos reconhecidos em diversos instrumentos internacionais, como a Declaração Universal de Direitos Humanos (1948) e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966) e a Agenda Habitat (1996), não se resume apenas as características físicas da habitação, devem também ser garantida a segurança da posse, a disponibilidade de serviços, de infraestrutura e de equipamentos urbanos públicos, deve ter um custo acessível para aquisição ou aluguel, não comprometendo excessivamente o orçamento familiar, deve ter boas condições de habitabilidade – proteção contra as variações climáticas, contra eventos extremos e riscos, tamanho e número de cômodos adequados, deve ter uma localização adequada, que ofereça condições de desenvolvimento humano e adequação cultural.
No caso da população em situação de rua, existe a perspectiva de inclusão no Programa Minha Casa Minha Vida enquanto público vulnerável, cuja priorização se faz necessária pelos governos locais. O enfoque habitacional se faz essencial para a cessação de violações de direitos desta população. Suas ações devem estar conectadas com os demais equipamentos da rede de atendimento à população em situação de rua para que a inclusão social se dê de maneira integral.
A produção de unidades habitacionais novas tem vantagens como o estímulo à indústria, à geração de empregos e o combate à precariedade habitacional e à proliferação de assentamentos irregulares. No entanto, há outras alternativas importantes para o enfrentamento das necessidades habitacionais e acesso à moradia adequada. O combate ao ônus excessivo, à precariedade da moradia e de infraestrutura, ao adensamento excessivo e à coabitação são também alternativas para se chegar à habitação adequada.
A última atualização do déficit habitacional brasileiro pela Fundação João Pinheiro e Centro de Estatística e Informação (Tabela 45, relativa a 2012, informa que o déficit é de 5,430 milhões de domicílios, dividido da seguinte forma entre as regiões do país: 10% no Norte, 33% no Nordeste, 39% no Sudeste, 10% no Sul e 8% no Centro-Oeste. Cerca de 16,3% do déficit brasileiro corresponde à moradias precárias, enquanto 34,4% diz respeito à coabitação e 42,5% ao ônus excessivo com pagamento de aluguel e apenas 6,8 é relativo ao adensamento excessivo. A precariedade é maior nos domicílios da Região Nordeste, seguido da Região Norte, enquanto os componentes coabitação e ônus excessivo tem maior expressão nas regiões Sudeste e Nordeste (Tabela 45).
Dados os aprimoramentos das especificações do cálculo do déficit habitacional nos últimos anos, evidentemente necessários, mas que podem criar dificuldades à elaboração de séries históricas, é conveniente utilizar como indicador de acesso à habitação adequada o percentual de população vivendo em moradias adequadas. Constata-se que cresceu o percentual de população nessa condição: de 44,74% em 1996, para 53,77% em 2006 e 59,89% em 2013. Mas ainda se mantêm grandes diferenças regionais: no Sudeste, 75,63% da população mora em condições adequadas, enquanto apenas 39,4% da população do Norte e 45,57% do Nordeste vivem nessas condições. Já as RMs mostram sempre percentuais mais altos que os das respectivas grandes regiões onde se inserem; no conjunto das RMs, o percentual de população em moradias adequadas chega, em 2013, a 73,15%; nas regiões o valor mais alto está entre as RMs do Sul, 78,63%.
- A produção de novas unidades habitacionais pelo PMCMV está adequada, pois está direcionada para famílias com renda de até R$1.600,00, visto que o déficit habitacional se concentra nas famílias com renda de até três salários mínimos, conforme mostra pesquisa realizada com beneficiários do programa, atendidos pela linha programática operada com recursos do FAR (BRASIL, 2014e):renda total do domicílio informada pelos entrevistados tem valor médio de R$ 907,57, que é significativamente menor que o limite superior do programa, na linha em exame (R$ 1.600);
Análise da distribuição da renda mostra que 30% dos domicílios têm renda de até um salário mínimo. A aplicação de diretrizes já existentes (trazidas pelo Estatuto da Cidade e incorporadas nos planos diretores municipais), nos Municípios brasileiros, elevariam as possibilidade de acesso à habitação adequada:
- aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade para garantir a provisão de terras públicas para fins de interesse social (ZEIS, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública);
- requalificação de edifícios em desuso nas áreas centrais de grandes metrópoles para o atendimento de famílias de baixa renda;
- programas e linhas de financiamento interfederativos voltados para o combate ao ônus excessivo com o pagamento de aluguel;
- continuidade e ampliação dos programas de urbanização de favelas, assistência técnica para requalificação de moradias e provimento de unidades habitacionais associados a estratégias urbanísticas e fundiárias;
- cumprimento das diretrizes nacionais e internacionais para remoção involuntária de famílias de maneira digna e com alternativas, definitivas ou provisórias, de moradia.
Garantia de acesso sustentável à água potável
Em 2004, as diretrizes de uma política de saneamento ambiental são apresentadas em um caderno produzido pelo MCidades (BRASIL, 2004), posteriormente discutidas e propostas na Conferência Nacional das Cidades de 2005. A definição do marco regulatório do saneamento iniciou-se naquele ano, por meio de um projeto de lei que recebeu mais de oitocentas emendas no parlamento federal (FIX, 2013).
Um dos principais instrumentos da Política de Saneamento Básico (Lei Federal 11.445/07; Decreto Federal nº 7217/10) é o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) aprovado em 2013 (Decreto Federal nº 8141/13; Portaria Interministerial nº 571/13). O PLANSAB promove o planejamento integrado do saneamento básico até o ano de 2033, incluindo os seus quatro componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, com apontamento de necessidades de investimentos rumo à universalização do acesso aos serviços de saneamento básico.
As informações secundárias inseridos no PLANSAB foram geradas a partir de quatro diferentes origens de dados: I) as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), incluindo o Censo Demográfico de 2010, a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) de 2000 e de 2008 e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001 a 2011; II) o Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SNIS) de 2010, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministério das Cidades; III) o Sisagua de 2010 a 2012, do Ministério da Saúde; IV) dados da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), do Ministério da Integração, de 2007 a 2009.
A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministério das Cidades, quando da revisão do PLANSAB, deverá uniformizar e compatibilizar tais fontes de informações com as metas, promovendo os ajustes necessários. O PLANSAB tem como princípios norteadores a universalização do acesso, a equidade como forma de reduzir as desigualdades sociais, a integralidade de forma a garantir o acesso integral a todos os componentes, com a devida qualidade, a intersetorialidade, dentre outros.
Desde 2014, o Plano Nacional de Saneamento Básico é acompanhado pelo Grupo de Trabalho Interinstitucional de Acompanhamento da Implementação do PLANSAB (GTI-Plansab), instituído pelo Decreto n° 8.141/2013.
As atividades de planejamento do setor, que têm sido progressivamente ampliadas, incluem além da implementação, monitoramento e avaliação periódica do PLANSAB; o apoio a elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico; a elaboração dos Planos de Saneamento das Regiões Integradas de Desenvolvimento -RIDE; a manutenção do SNIS, com a estruturação do SINISA, dentre diversas outras atividades de planejamento e capacitação.
Após 2007, com a adoção do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC aconteceu um forte investimento realizado nas infraestruturas de Saneamento Básico de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza pública e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, porém, existe muito a se fazer para garantir o acesso universal da população brasileira a estes serviços básicos de saneamento.
O acesso a rede geral ou poço ou nascente com canalização cresceu nos domicílios urbanos de 95% em 2000 para 97% em 2013 no Brasil (Tabela 46). As regiões que estão mais próximas da universalização são o Sudeste (99%) e o Sul (99%). É importante notar que, nos últimos anos, regiões consideradas relativamente bem atendidas vêm sofrendo estresse hídrico e crise associada a problemas de planejamento e gestão, que podem significar retrocessos, como é o caso da Região Sudeste do Brasil.
A Região Sul atualmente tem os melhores indicadores, mas apresentou uma evolução relativamente tímida nos últimos vinte anos. Em 2000, 98% de sua população urbana contava com acesso a água potável, em 2006 essa proporção era de 99% e em 2013, mantém o percentual (99%). A Região Sudeste, que apresenta percentuais de atendimento muito próximos do Sul, contava também em 2000 com 98% de sua população urbana com acesso à água potável. Em 2006 essa proporção era de 99% e em 2013 permanece com 99%.
A Região Centro-Oeste também apresentou evolução tímida. Em 2000, a região contava com 94% de sua população com fornecimento de água potável por rede de distribuição. Em 2006, o valor era de 97% dos domicílios urbanos nessa condição, enquanto em 2013 esse indicador era de 98%.
As regiões Nordeste e Norte avançaram consideravelmente nas últimas duas décadas. Na primeira, em 2000, 88% dos domicílios urbanos apresentam condição de acesso a agua potável por rede de distribuição, passando para 95% em 2006, e chegando 94% em 2013. A Região Norte, por sua vez, apesar de possuir o mais baixo valor do indicador foi a região que mais avançou neste quesito. Em 2000 contava com 79% dos domicílios urbanos servidos com água potável por rede de distribuição. Em 2006, 78%% e aumentou para 92% em 2013. Nota-se assim que na Região Norte, principalmente nos últimos sete anos, apresentou um intenso avanço em termos de acesso a água potável por parte da população urbana, fato digno de destaque.
Em síntese, as regiões que estão mais próximas da universalização são o Sul (99%), Sudeste (99%) e Centro-Oeste (98%). O Norte, em contrapartida, apesar de apresentar indicador de referência inferior, reduziu a desigualdade relativa à diferença com as demais regiões brasileiras.
Os dados também mostram que há grandes desafios a serem enfrentados, tais como: disponibilidade, qualidade (segurança), acessibilidade cultural, acessibilidade financeira privacidade e dignidade, não discriminação e equidade, acesso à informação e transparência, participação e controle social na política pública e na gestão pública, e sustentabilidade.
Entre os desafios para os próximos anos, encontra-se o cumprimento da meta de garantir acesso adequado ao abastecimento de água em 100% dos domicílios urbanos de as regiões. Considera-se importante avançar na integração da política de saneamento – e serviço de abastecimento de água potável em particular – com as demais políticas de desenvolvimento urbano, bem como com a política de saúde pública.
Garantia de acesso sustentável ao esgotamento sanitário e à drenagem
Do ponto de vista da garantia do acesso sustentável ao esgotamento sanitário e à drenagem o país, sobretudo a partir de 2004, realizou alguns avanços importantes, particularmente no que diz respeito a esforços institucionais e investimentos crescentes nos últimos anos.
Em 1996, 75,39% da população urbana do país tinha acesso ao esgotamento sanitário adequado (sendo considerado adequado o esgotamento por rede coletora ou fossa séptica) (Tabela 47). O Sudeste e Sul apresentavam os melhores indicadores do país, com 88,17% e 74,63% de população urbana atendida. As regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste compareciam com os indicadores mais baixos de acesso ao esgotamento, com 45,61%, 45,9% e 52,4%, respectivamente. Já em 2006, o país apresentava cerca de 77,7% da população urbana com esgotamento sanitário adequado, sendo que as regiões mais bem atendidas ainda correspondiam ao Sudeste e Sul com 91,36% e 83,09% respectivamente. Neste mesmo ano, as regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte comparecem novamente com os valores mais baixos, 49,58%, 61,44% e 60,77%, respectivamente, revelando que a desigualdade regional que se manteve.
Os dados de 2013 mostram que 82,52% da população urbana do país encontrava-se em situação de adequação. Se fossem consideradas as RMs, o mesmo indicador ficaria em 91,44% da população nessa situação. As regiões Sudeste e Sul aparecem novamente com indicadores acima da média nacional, com 94,89% e 85,56% da população urbana com acesso ao esgotamento sanitário adequado. Por outro lado, as regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste mantêm-se com indicadores abaixo da média nacional, com 63,36%, 62,46% e 69,44% da sua população urbana com acesso ao esgotamento sanitário adequado.
Com relação ao acesso ao serviço de esgotos sanitários com tratamento, os indicadores são diferentes. O indicador “Índice de Esgoto Tratado Referido à Água Consumida” (Tabela 48) mostra que em 1998 cerca de 19% do esgoto gerado do país era tratado. Em 2006, este indicador era de 32% e em 2013, cerca de 39% do total de esgoto gerado. Os valores extremos mostram como o país é marcado por desigualdades regionais. Na Região Centro-Oeste o índice de esgoto tratado referido à água consumida equivalia a 11% (1998), 38% (2006) e 46% (2013); já na Região Sudeste o mesmo indicador equivalia a 22% (1998), 35% (2006) e 44% (2013); e na Região Sul equivalia a 11% (1998), 27% (2006) e 35% (2013).
Por outro lado, nas regiões Norte e Nordeste, o índice equivalia a 2% (1998), 6% (2006) e 15% (2013); e a 18% (1998), 30% (2006) e 29% (2013), respectivamente, o que mostra que os índices de tratamento de esgotos estão muito aquém do necessário, em termos tanto de saúde pública quanto de preservação ambiental.
Do ponto de vista da drenagem urbana o indicador referente ao percentual de cidades que possui órgão responsável pela gestão de serviço de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas mostra que também neste sentido os investimentos públicos serão extremamente necessários para os próximos anos.
Cerca de 54% das cidades brasileiras com menos de 100 mil habitantes possui órgão responsável pela gestão de serviço de drenagem e manejo de aguas pluviais urbanas (Tabela 49). Na Região Norte este indicador cai para 18%, no Nordeste equivale a 60%, no Sudeste a 63%, no Sul a 53%, e no Centro-Oeste a cerca de 38%. Para as cidades entre 100 mil e 500 mil habitantes os indicadores correspondem a 74%, para o Brasil como um todo, 45% no Norte, 71% no Nordeste, 84% no Sudeste, e 70% no Sul. Para as cidades entre 500 mil e 1 milhão de habitantes, cerca de 64% possuem órgão responsável pela gestão de serviço de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas no Brasil. Cerca de 71% das cidades no Nordeste possuem órgão responsável, 73% das cidades no Sudeste e 50% das cidades no Centro-Oeste possuem órgão com esta atribuição. Com relação a cidades com população entre 1 e 5 milhões nota-se o seguinte: cerca de 57% das cidades brasileiras possuem órgão responsável pela gestão de serviço de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Cerca de 75% das cidades dentro desta faixa possuem órgãos deste tipo no Nordeste; 50% no Sudeste; 100% no Sul e 50% no Centro-Oeste. Por fim, a totalidade de cidades no Sudeste com a população acima de 5 milhões possui órgão responsável pela gestão de serviço de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.
Discussões no seio da sociedade civil brasileira apontam para a importância de se olhar para o problema do saneamento em geral, e do esgotamento sanitário, em específico, pela lente dos direitos humanos. Neste sentido, também a abordagem relativa ao serviço de abastecimento de coleta e tratamento de esgotos passa pelo reconhecimento da importância da acessibilidade plena, valendo aqui os mesmos princípios que já foram enumerados ao tratar do abastecimento de água.
As metas postas pelo PLANSAB são referências para o setor. Nesse sentido, até 2033 o Brasil deve contar com 93% dos domicílios urbanos servidos por rede coletora ou fossa séptica. A distribuição regional desta meta, contudo, não é homogênea, considerando as diferenças regionais existentes: 89% para a Região norte, 86% para a Região Nordeste, enquanto para s regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste a meta é de 98%, 96% e 92%, respectivamente.
Outro desafio refere-se à redução do percentual de domicílios sem unidade sanitária, sendo um problema eminentemente localizado nas regiões Norte e Nordeste do país, onde, em 2009, cerca de 6,96% e 9,78% dos domicílios apresentam unidade sanitária na residência. Nota-se, portanto que, a efetividade da política de saneamento não se assenta apenas no atingimento de metas quantitativas de ligações em domicílios, mas pressupõe dimensões qualitativas importantes, como o respeito às especificidades de gênero, acessibilidade cultural e financeira, controle social e transparência, além de articulação com outras políticas setoriais, como de habitação, de desenvolvimento urbano e de saúde pública.
Melhoria do acesso a energias domésticas limpas
Por suas características particulares relativamente ao aproveitamento dos recursos hídricos fluviais naturais, o Brasil é considerado um dos países do mundo com mais elevada proporção de energias renováveis na sua matriz energética. Em 2013, enquanto a média mundial orbitava em torno de 13% de participação das energias renováveis na matriz geral, no Brasil esta proporção figurava em torno de 41%, o que é notável (BRASIL, 2014f). No que toca à energia elétrica, cerca de 62,8% da capacidade instalada de geração provém de usinas hidrelétricas, cerca de 28,25% de usinas termoelétricas, cerca de 3,65% de usinas eólicas, 3,58% provenientes de pequenas centrais hidrelétricas, 1,49% de usinas nucleares, 023% de centrais geradoras hidroelétricas, e 0,01% provenientes de energia solar (BRASIL, 2014). Daí conclui-se que 29,74% da capacidade instalada de geração de energia elétrica do país refere-se a fontes de energia consideradas não renováveis, em comparação com cerca de 70,26% que provém de fontes consideradas renováveis.
Com relação ao percentual de famílias moradoras em domicílios com energia elétrica sobre a população total (Tabela 51), tem-se que em 1996, 98,86% das famílias brasileiras residiam em domicílios com acesso a energia elétrica. Em 2006 essa proporção era de 99,72% da população e em 2013, 99,94%.
No Brasil, pode-se dizer que o chuveiro elétrico seja responsável por cerca de 24% do consumo de energia elétrica. Por outro lado, nota-se que o chuveiro elétrico está presente em 73,1% dos domicílios brasileiros e em 99% dos domicílios da Região Sul do Brasil. Considera-se que o aquecimento de água para banho por meio dos chuveiros elétricos constitui-se num dos grandes problemas energéticos do país, pelo seu alto consumo de energia.
Na primeira fase do Programa Minha Casa Minha Vida o uso de sistemas de aquecimento solar foi voluntário para as regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, tendo atingido cerca de 7% das unidades habitacionais contratadas. Para a implantação da segunda fase do MCMV previu-se que todas as residências unifamiliares deveriam contar com o sistema. Assim, até junho de 2014 mais de 200 mil moradias produzidas no âmbito do MCMV contaram com instalação de sistema de aquecimento solar de água, que permitiu economia no consumo de energia e no valor da tarifa a ser paga pelas famílias.
O estimulo à implantação de sistemas de energia descentralizada, com o intuito de reduzir as perdas ocasionadas pelas grandes distâncias que separam os grandes centros consumidores dos locais de produção da energia é uma estratégia interessante. A energia solar fotovoltaica possui custo de geração elevado se comparado com outras fontes. Entretanto quando se consideram as perdas por distribuição, furto de energia, a energia solar fotovoltaica se mostra competitiva. De uma perspectiva socioambiental, esta fonte se apresenta atrativa, contribuindo com a redução das emissões de gases poluentes, com a geração de energia próxima ao local de consumo, sem a necessidade de utilização de combustíveis fósseis (caso das termoelétricas) ou alagamento de áreas extensas (caso das hidrelétricas). Experiências pilotos vem sendo desenvolvidas no âmbito do Programa MCMV, conforme projeto Juazeiro que prevê a instalação de microssistemas de energia solar e eólica nos telhados e áreas comuns dos residenciais.
Melhoria do acesso a meios de transporte sustentável
A relação entre serviço de transporte público e a apropriação da cidade pela população perpassa questões como a localização dos empregos e das moradias, e o consequente tempo de deslocamento casa-trabalho. Em cidades grandes é necessário um sistema de transporte eficiente e com grande capacidade de forma a reduzir o tempo no ir e vir ao trabalho. Em 1996, aproximadamente 69,5 % dos trabalhadores gastavam até 30 min no deslocamento diário, passando para 66,2% em 2006 e para 68,8 em 2013, tendo, portanto, piorado nas últimas duas décadas.
O aumento do tempo nos deslocamentos diários gera consequências como perda produtiva, aumento da emissão de gases de efeito estufa, elevação do número de veículos circulantes, aumento da poluição atmosférica, principalmente por material particulado, maior incidência de agravos respiratórios, aumento dos custos para o sistema de saúde, devido às internações e agravos, e impactos econômicos negativos referentes aos óbitos precoces de trabalhadores em idade economicamente ativa, com perda de anos de trabalho produtivo.
Neste sentido, o Estado brasileiro apresenta como positiva e acertada a iniciativa de aplicar recursos de investimentos em eixos de transporte público urbano estruturantes (metrô, VLT, BRT) nos grandes aglomerados urbanos e em infraestrutura de mobilidade, como ciclovias, por meio do PAC MOBILIDADE URBANA. Este aspecto da política foi reforçado nos resultados da consulta realizada no âmbito da comunidade Habitat III da plataforma Participa.br: avaliação do objeto do planejamento urbano na cidade ou região que aponta um percentual superior a 90% dos entrevistados, que consideram tal política adequada para a solução dos problemas de mobilidade urbana.
Pode-se destacar como avanço a construção da Política Nacional de Mobilidade Urbana, que trouxe importantes diretrizes para que Estados e Municípios implantem suas políticas de mobilidade locais considerando, por exemplo, a integração de políticas setoriais, o priorização de modos de transporte mais sustentáveis e acessíveis, o uso de instrumentos de gestão da demanda pelo transporte individual e inclusão social.
Apesar dos diversos avanços citados, a elevação da frota de veículos particulares dificulta a solução das questões de mobilidade urbana nos grandes aglomerados urbanos.
Paralelamente ao aumento no número de automóveis, ocorreu também o aumento no número de motocicletas. A taxa de pessoas por motocicleta era de 60 habitantes/moto em 1998 e passou a 9 pessoas por moto em 2013, um incremento de aproximadamente 670%. Novamente, a distribuição se deu de forma desigual entre diferentes regiões do país. Nas regiões Norte e Nordeste, o indicador que correspondia a 128 e 118 pessoas por motocicleta em 1996 passou para 9 e 10, respectivamente, em 2013, uma elevação de 1.294% no período. Esse fenômeno teve uma consequência direta na ampliação no número de acidentes com vítimas e, novamente, impactos no setor de saúde.
As manifestações sobre o transporte público que marcaram as cidades brasileiras em 2013 deram respaldo aos prefeitos para investir com maior vigor no transporte público e em alguns casos, nos sistemas e infraestrutura para meios não motorizados. Nos anos recentes o município de São Paulo, por exemplo, iniciou investimentos referentes ao aumento da velocidade média e do conforto das viagens de transporte coletivo, com a criação de mais de 460 km de faixas exclusivas para ônibus, sendo, ainda prevista a construção de 150 km de corredores de ônibus. Tais ações ocasionaram economia média de 38 minutos por dia, chegando a mais de quatro horas por semana do deslocamento casa-trabalho-casa. Também, tem estimulado o uso de bicicletas, por meio de novas ciclovias, bicicletários e ciclopassarelas. A prefeitura pretende implantar 400 km de ciclovias na cidade ate o final de 2015.
É necessário, entretanto, iniciar novo ciclo de investimentos no setor para além da continuidade do ciclo de investimentos do PAC. Isto porque os serviços de transporte público estão presentes em todas as grandes cidades e na maioria das cidades médias brasileiras. Dentre estas últimas, considerando-se a faixa populacional de 100 a 500mil habitantes, os serviços estão presentes em 96% dos Municípios (100%, tratando-se das regiões Sul e Centro-Oeste). Das menores cidades (população de até 100 mil), 34,8% contavam com o serviço em 2012 (contra apenas 21,9% em 2005). Mas a situação varia muito conforme as regiões: assim, no Sul e no Sudeste quase metade dos Municípios de até 100 mil habitantes têm o serviço, ao passo que no Norte e no Nordeste apenas cerca de 20% dos Municípios podem contar com o transporte público.
Entre as principais metas para a melhoria do acesso aos transportes públicos pode-se citar:
- priorizar investimento em calçadas e passeios, faixas de travessias e passarelas, por constituir-se em infraestrutura básica para mobilidade universal do pedestre.
- aumentar participação do transporte coletivo na matriz modal de transportes e integrar os diferentes modos, inclusive não motorizados, ampliando a acessibilidade, reduzindo emissão de poluentes e aumentando velocidade média de transporte de passageiros;
- investir em ações de mudança da matriz energética nos transportes urbanos;
- modernizar a totalidade dos trilhos urbanos utilizados para o transporte de passageiros e de cargas com a implantação de sistemas elétricos e sistemas leves.
- Investir nos transportes ferroviário e portuário, reduzindo a utilização de rodovias para transporte do mesmo e os acidentes provenientes do excesso de carga;
- identificar critérios técnicos para a definição de soluções e tomada de decisão acerca dos diferentes modais a serem utilizados para o transporte público, fomentando sua implantação e expansão;
- instituir políticas de regulação do uso do transporte individual, otimizando o uso do sistema viário, mitigando os congestionamentos e melhorando as condições para o transporte coletivo.
- fomentar implantação de sistemas de bilhetagem automática nos transportes públicos, objetivando a integração modal e antecipação de receitas (sistema de passes diários, semanais, mensais, por exemplo).
